A Aliança do Pacífico: uma ponte entre América Latina e Ásia?

15 Setembro 2016

Com a entrada em vigor, em 1º de maio, do Protocolo Adicional ao Acordo Marco da Aliança do Pacífico, esta foi consolidada como um dos mecanismos de integração econômica de maior projeção na América Latina no período recente[1].

 

Juntos, os membros da Aliança do Pacífico representam uma grande proporção do produto interno bruto (PIB), da população, do comércio e dos fluxos de investimento externo direto (IED) da América Latina (ver Tabela 1). Contudo, o peso econômico e demográfico não está distribuído uniformemente dentro do grupo: o PIB, a população e o comércio do México são maiores que o dos outros três membros somados. Além disso, o México é o maior exportador da América Latina e, historicamente, o segundo maior receptor de IED, depois do Brasil. O Chile geralmente ocupa o terceiro lugar, e impressiona a rapidez com que têm avançado as economias da Colômbia e do Peru. Os membros da Aliança do Pacífico também estão entre os maiores investidores estrangeiros da América Latina. Segundo dados da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês), Chile, México e Colômbia foram, respectivamente, o primeiro, segundo e terceiro maior investidor estrangeiro da região em 2014 (excluindo os centros financeiros do Caribe).

 

 

Todos os membros da Aliança possuem políticas abertas em matéria de comércio e investimento, bem como uma vasta rede de acordos de livre comércio. Suas tarifas são, em média, mais baixas que aquelas aplicadas pelos membros do Mercado Comum do Sul (Mercosul), o maior bloco de integração econômica da América Latina. Não obstante, o comércio entre os países que integram a Aliança é pouco expressivo: menos de 4% de suas exportações de bens somadas tinham como destino um país da Aliança do Pacífico em 2014 (ver Tabela 2). Isso não pode ser atribuído às elevadas barreiras comerciais, já que cerca de 90% do comércio entre esses países já estava livre de tarifas devido a acordos bilaterais assinados antes da entrada em vigor da Aliança do Pacífico.

 

Uma explicação mais plausível é que, em geral, os membros da Aliança do Pacífico não são sócios comerciais naturais. Por um lado, as cestas de exportação do Chile, Colômbia e Peru são predominantemente formadas por matérias primas, o que limita a possibilidade de expansão do comércio entre eles. Por outro lado, a Aliança do Pacífico não é um espaço econômico contíguo. O México, o único membro com um perfil mais industrial, está geograficamente afastado de seus três sócios sul-americanos e seu comércio está orientado às redes de produção estadunidenses. Contudo, cabe destacar que, em 2014, a Aliança absorveu 25% das exportações de manufaturados chilenas e 20% das colombianas e peruanas (ver Tabela 2).

 

 

Apesar de sua limitada interdependência comercial, os membros da Aliança do Pacífico têm crescentes vínculos de investimento entre si (ver Tabelas 3 e 4). Em 2013, Colômbia, México e Peru responderam, juntos, por 16% do estoque de IED chileno no exterior. Já Chile, México e Peru representaram 20% do estoque de IED colombiano no exterior em 2013. Os fluxos de IED são especialmente dinâmicos entre Chile, Colômbia e Peru. Em contraste, somente 0,3% do estoque de IED recebido pelo México em 2013 teve origem nos membros da Aliança do Pacífico, um reflexo dos fortes vínculos deste país com os Estados Unidos e outras economias desenvolvidas.

 

 

A crescente importância dos mercados da Aliança do Pacífico como destino para os capitais originados dentro do grupo reflete uma tendência mais ampla: a internacionalização de empresas multinacionais latino-americanas (“multilatinas”), especialmente durante a última década. Segundo dados da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), das 50 maiores multilatinas em 2012 (com base no total de vendas), 16 eram mexicanas, 11 chilenas e 6 colombianas.

 

Dentro da Aliança do Pacífico, somente Colômbia e Chile (este em menor grau) possuem estatísticas oficiais sobre o comércio de serviços por país associado – o que impossibilita uma visão completa do montante e da composição do comércio de serviços no interior da Aliança. Todavia, as escassas estatísticas disponíveis confirmam que o bloco é um mercado importante para as exportações de serviços de seus membros. Em 2013, por exemplo, a Aliança do Pacífico absorveu 45% das exportações de serviços de tecnologia da informação (TI) do Chile e 39% de suas exportações de serviços profissionais e empresariais. No mesmo ano, a Aliança do Pacífico atraiu 36% das exportações de serviços de engenharia e arquitetura da Colômbia e 15% de suas exportações de serviços de TI. Ademais, uma grande parte dos fluxos de IED entre os membros da Aliança do Pacífico é destinada a setores de serviços como transporte aéreo, telecomunicações e serviços financeiros.

 

A Aliança do Pacífico e a Ásia-Pacífico: que caminho seguir?


Uma característica única da Aliança do Pacífico é que, em parte, ela se define em termos de seus vínculos com a Ásia-Pacífico. Nesse contexto, um exame dos fluxos comerciais dos membros da Aliança do Pacífico com a Ásia permite constatar que não existe um padrão comum. Enquanto a Ásia-Pacífico representa quase a metade das exportações totais do Chile e quase um terço das peruanas, é um mercado muito menos importante para a Colômbia e ainda menor para o México.

 

As cestas de exportação de Chile, Colômbia e Peru são complementares àquelas de China, Japão e Coreia do Sul: minerais, combustíveis e outras matérias-primas são intercambiados por produtos industriais. Já o México compete diretamente com as manufaturas asiáticas, especialmente as chinesas, tanto em seu próprio mercado como nos Estados Unidos. Por sua vez, a Ásia-Pacífico é a origem de 25%-33% das importações de todos os membros da Aliança do Pacífico. Em termos gerais, o Chile possui um superávit comercial com a Ásia-Pacífico, enquanto os outros três membros apresentam déficit (em particular, o México).

 

Atualmente, quase todos os acordos de livre comércio entre economias latino-americanas e asiáticas envolvem os membros da Aliança do Pacífico. Chile e Peru destacam-se, já que ambos possuem acordos em vigor com China, Japão, Coreia do Sul e alguns membros da Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN, sigla em inglês). O México possui um acordo em vigor com o Japão e, em 2013, a Colômbia firmou um tratado com a Coreia do Sul – ainda não vigente – e está negociando outro com o Japão[2]. Chile, México e Peru, os três únicos membros latino-americanos do Foro de Cooperação Econômica Ásia-Pacífico, são também os únicos países da região que participam da Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês). Diante desse quadro, a Aliança do Pacífico parece ser o sócio natural da Ásia na América Latina. No entanto, cabe perguntar se a criação da Aliança do Pacífico resultará em um enfoque mais coordenado por parte de seus membros para a região.

 

Com respeito às negociações comerciais, os membros da Aliança do Pacífico continuam atuando de maneira individual. Até agora, nenhum deles sinalizou que pretende negociar conjuntamente acordos comerciais com terceiros. Fazê-lo poderia representar um desafio maior, dado que: i) os padrões de comércio com a Ásia variam consideravelmente, o que torna muito complexo definir posições comuns adaptadas aos interesses ofensivos e defensivos de cada membro; e ii) alguns membros da Aliança do Pacífico (Chile e Peru) já possuem acordos vigentes com a maioria de seus principais sócios asiáticos. Além disso, a Aliança baseia-se na premissa de que seus membros conservam total liberdade para perseguir suas políticas comerciais com terceiros países[3].

 

O ponto acima abordado levanta mais uma vez a questão: que tipo de agenda de trabalho pode oferecer a Aliança do Pacífico a seus nove observadores asiáticos? A promoção conjunta de oportunidades de negócios com países da Aliança é uma área promissora e que já tem sido explorada. Em particular, seus membros devem unir esforços para atrair IED asiático e ajudar suas próprias empresas a aumentar sua presença na Ásia. Também deve ser prioridade fechar acordos com sócios asiáticos que ajudem a diversificar os envios a essa região, fortemente concentrados em produtos básicos. Como os observadores da Aliança do Pacífico são muito diversos, é preciso evitar uma agenda única para todos. Ao invés disso, a Aliança poderia propor a cada um de seus principais observadores asiáticos – China, Japão, Índia e Coreia do Sul – a criação de fóruns bilaterais sobre comércio, investimento e cooperação. Esses fóruns poderiam reunir-se periodicamente, de modo a permitir que ambas as partes adaptem suas agendas a necessidades e interesses específicos. Nesse sentido, seria também muito positivo que, conforme anunciado em maio de 2016, a Aliança do Pacífico assine o acordo-marco de cooperação com a ASEAN, organização com papel central nos esforços de integração regional na Ásia-Pacífico.

 

Embora o Protocolo da Aliança do Pacífico seja um dos acordos de livre comércio mais modernos assinados até o momento na América Latina, a interdependência comercial entre seus membros ainda é muito baixa. Assim, o fator atrativo da Aliança do Pacífico pode aumentar significativamente caso o bloco consiga se posicionar como uma plataforma privilegiada a partir da qual as empresas asiáticas possam fazer negócios com toda a América Latina.

 

Isso implica necessariamente aproximar-se do Mercosul, cujos membros conjuntamente representam mais da metade do PIB da região. A iniciativa de “convergência na diversidade” entre ambos os blocos, lançada pelo governo chileno em 2014, recuperou espaço nos últimos meses e tem sido favorecida, entre outros aspectos, pela mudança na Presidência argentina.

 

Trata-se de uma tarefa de grande complexidade técnica e política, porém necessária diante da tendência mundial de emergência de megablocos regionais altamente integrados. O trabalho conjunto em temas de facilitação do comércio e harmonização de padrões técnicos e sanitários pode ser um bom ponto de partida.

 

Outro tema relevante é definir onde e como a Aliança do Pacífico será encaixada na emergente arquitetura da integração econômica asiática e transpacífica. Diferentemente dos processos megarregionais em curso na Ásia-Pacífico – como a Parceria Econômica Regional Abrangente (RCEP, sigla em inglês), a TPP e a Comunidade Econômica da ASEAN –, a Aliança do Pacífico não inclui economias asiáticas entre seus membros e tampouco é provável que o faça no curto prazo. É por isso que a relação entre a Aliança do Pacífico e a TPP torna-se estrategicamente significativa.

 

Chile, México e Peru já participam da TPP, e a Colômbia expressou seu interesse em participar desse acordo megarregional. Se isso ocorrer – supondo-se que a TPP entrará em vigor –, o Protocolo da Aliança do Pacífico poderia ser modificado com vistas a garantir a plena compatibilidade entre ambos os acordos. A princípio, isso seria facilitado pelo fato de que tanto o Protocolo como a TPP seguem em termos gerais o modelo do Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês). Contudo, a possibilidade dessa convergência coloca questões importantes sobre o futuro da Aliança do Pacífico: se todos os seus membros passarem a participar de um acordo maior, cuja dinâmica é determinada principalmente pelos Estados Unidos, a relevância da Aliança do Pacífico como um projeto autônomo de integração latino-americana pode ser seriamente debilitada.

 

Desafios futuros

 

Um dos riscos enfrentados pela Aliança do Pacífico diz respeito à liberdade de que gozam seus membros para perseguir de modo independente vínculos econômicos com terceiras partes, o que pode acabar debilitando a Aliança como mecanismo de articulação conjunta com a Ásia e outras regiões. Não se deve esquecer que a criação da Aliança do Pacífico respondeu, em parte, à necessidade de unir forças para aproveitar melhor as oportunidades apresentadas pelo forte dinamismo da Ásia. Portanto, um primeiro desafio à Aliança do Pacífico é desenvolver uma verdadeira estratégia grupal para essa região.

 

A baixa interdependência comercial entre os membros da Aliança limita a atratividade empresarial do bloco e coloca a questão sobre como manter seu impulso no médio prazo. Esse é um segundo desafio-chave, cuja solução exige uma maior aproximação em direção ao Mercosul. Embora a Aliança do Pacífico tenha um papel central no vínculo entre América Latina e Ásia, também tem a responsabilidade de ajudar a alcançar uma maior integração na própria região. Ambos os objetivos não são mutuamente excludentes: podem, na verdade, ser complementares.

 

O terceiro desafio central para a Aliança do Pacífico será manejar suas relações com outras iniciativas de integração econômica de que participam seus membros. Em particular, é crucial definir os termos dentro dos quais a Aliança do Pacífico coexistirá com a TPP, pois, para que a Aliança possa desempenhar um papel relevante no processo de integração econômica latino-americana nos próximos anos, é preciso que mantenha sua autonomia frente à TPP.

 

Um quarto desafio está ligado à possibilidade de que a Aliança do Pacífico amplie sua agenda de trabalho para além de seu enfoque atual, marcadamente econômico. A experiência de outros mecanismos regionais de integração sugere cautela e um esforço gradual. Isso está diretamente conectado à dimensão institucional: até agora, a Aliança do Pacífico desenvolveu um marco institucional ágil, sem uma secretaria permanente. Cabe refletir se, nos próximos anos, essa estrutura será capaz de lidar com uma agenda mais complexa de forma efetiva.

 

Um quinto desafio diz respeito a uma eventual expansão da Aliança do Pacífico. Diferentemente de muitos blocos de integração, os limites da Aliança não estão claramente definidos pela geografia. Com efeito, seus membros têm justificado a aproximação entre si com base em um conjunto de visões compartilhadas em matéria de política econômica. Isso facilita os acordos dentro do grupo, mas também pode dificultar a incorporação de novos membros.

 

Existem argumentos favoráveis e contrários tanto com relação a manter a Aliança do Pacífico como um clube de países alinhados (like minded) quanto ampliar o número de membros, com o possível custo de uma maior diversidade de políticas. De qualquer forma, parece crucial revisar os atuais critérios de adesão à Aliança do Pacífico. Particularmente, ter um acordo de livre comércio com ao menos metade dos membros atuais parece um critério restritivo que deveria ser eliminado ou ao menos complementado por outros.

 

Por fim, o principal desafio da Aliança do Pacífico nos próximos anos será cumprir com as grandes expectativas que até agora foram levantadas.

 

* Sebastián Herreros é representante de Assuntos Econômicos da Divisão de Comércio Internacional e Integração da CEPAL.




[1] As opiniões aqui expressadas são do autor e não representam necessariamente a posição da CEPAL.

[2] Costa Rica, o quinto membro prospectivo da Aliança do Pacífico, possui acordos vigentes com China e Cingapura.

[3] Recentemente, a Nova Zelândia manifestou interesse em assinar um acordo com a Aliança do Pacífico, proposta que está sendo analisada pelos membros. Além do limitado valor comercial que teria o acordo, sua eventual materialização teria um importante valor como precedente, já que seria a primeira negociação conjunta da Aliança com um terceiro país.

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