A atuação das economias emergentes na África acelera a integração regional nesse continente?

20 Novembro 2016

Desde 2009, logo após a crise econômica mundial, a África tem testemunhado a intensificação de suas relações comerciais e econômicas com as economias emergentes. Em parte, essa tendência foi impulsionada pela crise econômica no mundo desenvolvido e pela proteção que, de certo modo, as economias emergentes como a China ofereceram aos países africanos nesse contexto – por exemplo, mediante a oferta de mercados de exportação alternativos. Embora essa aproximação já vinha se fortalecendo desde os anos 2000, houve uma mudança acentuada nas relações entre as economias emergentes e a África a partir de 2009, particularmente no que diz respeito ao engajamento da China e da Índia com os países do continente[1].

 

Tais desdobramentos ocorreram paralelamente a um discurso de integração regional, que tem adquirido força na África. Exemplo disso foi o acordo, em 2008, entre o Mercado Comum da África Oriental e Austral (COMESA, sigla em inglês), a Comunidade da África Oriental e a Comunidade de Desenvolvimento da África Austral para negociar a Área de Livre Comércio Tripartite, assinada em junho de 2015. Ao mesmo tempo, em fevereiro de 2016, foram iniciadas as negociações para o estabelecimento da Área de Livre Comércio Continental (CFTA, sigla em inglês), cuja entrada em vigor é esperada para 2017. Ambos os acordos devem fornecer o quadro de regras e políticas para apoiar e impulsionar o comércio intrarregional.

 

O engajamento econômico dos países africanos com os europeus tem passado por diversas transformações. Suas características são conhecidas: marcadas pela fluidez e dinamicidade, tais relações abrem espaço para influenciar e alavancar a agenda de integração regional na África.

 

Pano de fundo

 

No contexto das transformações na geopolítica global, a África tem figurado como um campo de batalha em que Oriente e Ocidente disputam sua influência econômica sobre aquele continente. Uma ilustração disso pode ser encontrada na miríade de fóruns sobre “África” organizados pelas principais economias desenvolvidas e emergentes, na tentativa de fortalecer os laços políticos e econômicos com os países africanos.

 

No que se refere ao comércio, cabe destacar as negociações com a União Europeia (UE) dos Acordos de Parceria Econômica (EPAs, sigla em inglês) e a renovação da Lei de Crescimento e Oportunidade para a África (AGOA, sigla em inglês) pelos Estados Unidos. No primeiro caso, trata-se de um tratado de livre comércio recíproco; no segundo, um regime de preferências comerciais concedidas pelo governo estadunidense. A China e a Índia também possuem acordos preferenciais com os países africanos, por meio dos quais oferecem acesso livre de tarifas e cotas a países de menor desenvolvimento relativo da África.

 

Tais avanços devem ser considerados no contexto da arquitetura global de comércio, cujas transformações têm sido estimuladas pelo crescimento e pela difusão das cadeias globais de valor (CGVs), bem como pela negociação de acordos megarregionais como a Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) e a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês).

 

Ademais, esses processos ocorrem em um momento marcado por significativos níveis de crescimento em alguns dos países africanos, muitos dos quais permanecem como um destino atrativo para investimentos, além de um grande mercado de consumo. Cabe observar que esse quadro persiste mesmo em meio a fatores que limitam o potencial de crescimento da África, como no caso da natureza não diversificada das economias, da precariedade da infraestrutura no continente (seja em termos de redes viárias como de capital humano ou instituições) e das deficiências crônicas no eixo da oferta, que acabam por prejudicar a capacidade dos mercados africanos em produzir e ofertar bens e serviços a mercados domésticos, regionais e internacionais.

 

Em uma era na qual a estrutura de CGVs é a norma, isso tem implicações consideráveis para a integração regional na África e para seu potencial de crescimento. Nesse sentido, a principal preocupação no continente tem sido a industrialização e o desenvolvimento da infraestrutura. Com o objetivo de facilitar a transformação estrutural das economias africanas, os países da região têm buscado garantir a competitividade dos bens produzidos na África, estimular o comércio intrarregional e facilitar a integração em CGVs. O discurso sobre integração regional que tem adquirido força nos últimos anos na África contempla todos os aspectos mencionados acima.

 

Economias emergentes e integração na África

 

Antes de tudo, cabe ressaltar que, até hoje, a influência das economias emergentes sobre a integração regional na África não resultou de uma intervenção em países do continente. Historicamente, essa penetração ocorreu por meio de laços de comércio, investimento e ajuda ao desenvolvimento, cujos efeitos são projetados para o âmbito regional.

 

Trata-se de uma dinâmica bastante diferente de discursos ou declarações em fóruns, nos quais são anunciados compromissos com a integração regional sem alusão a qualquer projeto específico. Dessa forma, em suas relações com os países africanos, as economias emergentes tendem a adotar uma abordagem bilateral, baseada em projetos. À primeira vista, essa dinâmica não parece guardar uma relação direta com a integração regional no continente.

 

Em contraste, os parceiros “tradicionais” da África, principalmente os países da UE, há muito tempo apoiam os esforços de integração regional africana por meio da ajuda ao desenvolvimento relacionada ao comércio, com estruturas de apoio técnico e iniciativas de capacitação bem estabelecidas.

 

Para tratar do papel atualmente desempenhado pelas economias emergentes na integração regional, três vias podem ser consideradas: comércio, investimento e ajuda ao desenvolvimento. Em primeiro lugar, o comércio entre os países da África e as economias emergentes ainda é significativo: a China ocupa a posição de principal parceiro comercial do continente como um todo, embora esses fluxos tenham registrado declínio de 21% em 2015; e o intercâmbio comercial da Índia com a África também permanece dinâmico[2]. Arábia Saudita, África do Sul, Coreia do Sul, Turquia e Emirados Árabes Unidos estão entre as outras economias emergentes que também possuem relações de comércio expressivas com os países africanos.

 

Os parceiros tradicionais continuam a figurar entre os maiores investidores no continente. Contudo, três dos dez principais investidores são economias emergentes: China, Índia e África do Sul[3]. Cabe ressaltar que esses fluxos de investimento externo direto (IED) para a África não estão distribuídos de forma homogênea: concentram-se, em larga medida, nos países abundantes em recursos.

 

Em terceiro lugar, as economias emergentes também estão significativamente envolvidas em iniciativas de ajuda ao desenvolvimento africano, as quais têm crescido em alcance e cobertura ao longo dos anos. A ajuda ao desenvolvimento provida pelas economias emergentes – em especial pela China e pela Índia – é, na maioria das vezes, apresentada como um pacote que agrupa as iniciativas de ajuda, comércio e investimento, tornando difícil distinguir umas das outras. Trata-se de uma abordagem estratégica, diretamente ligada aos interesses econômicos nacionais específicos das economias emergentes na África – o “modelo Angola” adotado pela China é exemplo emblemático disso. No entanto, a imagem da ajuda ao desenvolvimento pode ser diferente quando se trata de outra economia emergente.

 

Como mencionado, não existe uma abordagem institucionalizada das economias emergentes para a integração regional na África, diferentemente de vários veículos criados e empregados por parceiros tradicionais. Qualquer referência a uma agenda institucionalizada sobre a “África” por parte das economias emergentes incluiria, no máximo, a iniciativa sul-africana na 5ª Cúpula do BRICS (grupo que reúne Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), em Durban, em 2013. Como anfitriã do encontro, a África do Sul fez com que a temática central da Cúpula fosse “BRICS e África: Parceria para o Desenvolvimento, Integração e Industrialização”. Os líderes do grupo também realizaram um encontro com líderes africanos logo após o encontro, criando a oportunidade para um engajamento para além do nível bilateral.

 

Um dos principais resultados da Cúpula foi o compromisso de estabelecer o Banco de Desenvolvimento do BRICS, agora chamado de Novo Banco de Desenvolvimento (NBD). O NBD está em vias de ser estabelecido e pode vir a desempenhar um papel muito importante na integração regional na África, preenchendo algumas das lacunas de financiamento existentes no desenvolvimento de infraestrutura e de outras prioridades para o continente.

 

Embora haja uma ampla margem para moldar o engajamento atual e futuro das economias emergentes no continente, os parâmetros ainda não estão definidos e é do interesse da África defini-los. Aqui, chama a atenção a ausência de uma estratégia para canalizar a ação das economias emergentes para uma agenda comum africana. Atualmente, os países do continente estão mais concentrados em coordenar bilateralmente sua relação com as potências emergentes. Dado que a industrialização e a infraestrutura constituem prioridades no nível nacional e regional, é necessário harmonizar o engajamento individual das economias emergentes na África, bem como articular uma resposta estratégica por parte dos países africanos.

 

Tais linhas de ação devem ser perseguidas de modo a cumprir três objetivos primordiais para a África: reduzir os obstáculos ao comércio e facilitar o comércio intrarregional; apoiar a transformação estrutural das economias africanas, incluindo uma melhor integração e participação em CGVs; e expandir não somente a cesta de produtos de exportação, mas também os meios de produção, para os quais o desenvolvimento da infraestrutura é crucial.

 

Para conseguir isso, a abordagem de integração regional que se concentra no acesso a mercado deve passar a contemplar também temas de regulação doméstica. Essa mudança é particularmente importante se considerarmos que os países africanos precisam competir por investimentos em um mundo de CGVs e acordos megarregionais de comércio. Com efeito, o mundo do comércio passou por tantas transformações que qualquer participação ativa na economia global exige que o país esteja conectado a CGVs. Facilitar essa participação envolve temas como infraestrutura, industrialização e regimes de investimento e facilitação do comércio.

 

Isso nos remete às iniciativas megarregionais lideradas pelos Estados Unidos e pela UE – a TPP e a TTIP – e os principais elementos dessas negociações. Pode ser verdade que os países africanos hesitem em assumir compromissos em matérias como propriedade intelectual, investimento, compras governamentais e diversos temas de regulação doméstica que estão contemplados nas negociações megarregionais. Por outro lado, também é verdade que esse conjunto de temas é, em parte, determinante para a atratividade da África como um destino de investimento e sua capacidade de se conectar a CGVs.

 

Utilizando as economias emergentes para alavancar a integração regional

 

A orientação do engajamento das economias emergentes para o fortalecimento da integração regional na África pode ser pensada a partir de três abordagens:

 

i) a existência de uma estratégia africana para a integração regional e de um conjunto de prioridades associadas, tais como o desenvolvimento da infraestrutura e a industrialização;

 

ii) uma abordagem e resposta estratégica conjunta dos países africanos para guiar o engajamento das economias emergentes no continente; e

 

iii) o reconhecimento pleno do papel desempenhado pelos parceiros tradicionais da África na integração regional, de modo a criar oportunidades para complementaridades.

 

A integração regional não é um fenômeno novo na África, diferentemente da participação das economias emergentes em iniciativas no continente. Existem muitos estudos, projetos e programas de pesquisa envolvendo as comunidades econômicas regionais, a União Africana, os países africanos e diversas partes interessadas – tanto regionais quanto nacionais – sobre o tema da integração regional e a melhor forma de alavancar as parcerias de desenvolvimento.

 

É preciso que esforços sejam empreendidos no âmbito continental para integrar os vários planos que foram adotados e estão em andamento e compilar um único plano estratégico que possa ser modificado conforme as circunstâncias exigirem. Esse plano deveria abordar temas de integração regional de forma holística e articular os vários pontos que atualmente existem de forma isolada. Esse documento também deve contemplar formas de engajamento com instituições como a Nova Parceria Econômica para o Desenvolvimento da África (NEPAD, sigla em inglês), a Comissão Econômica das Nações Unidas para a África (UNECA, sigla em inglês) e o Banco Africano de Desenvolvimento (AfDB, sigla em inglês). Tal plano constituiria uma espécie de mapa para a integração regional, bem como para o desenvolvimento da infraestrutura e da industrialização na África.

 

O documento mencionado acima poderia, então, ser utilizado como base para a elaboração de um plano estratégico ou de uma abordagem para o engajamento dos países africanos com as economias emergentes. Iniciativas orientadas à captação de IED nas economias emergentes – especialmente aquelas relacionadas a projetos com possíveis efeitos de spillover regional – devem ser baseadas em um modelo comum de integração regional. Por exemplo, esse modelo poderia adotar um formato similar ao Programa para o Desenvolvimento da Infraestrutura na África (PIDA, sigla em inglês). Isso é particularmente importante quando se considera que grande parte do engajamento das economias emergentes com o continente ocorre no nível bilateral. A responsabilidade de assegurar a compatibilidade regional dos projetos, nesse sentido, não cabe ao país investidor, mas ao país beneficiário.

 

Por fim, os países africanos deveriam reconhecer que os papéis desempenhados por parceiros tradicionais e pelas economias emergentes no continente não precisam ser mutuamente exclusivos. Existem muitas áreas em que ambos podem – e devem – trabalhar em conjunto, principalmente quando se trata de programas destinados à promoção do crescimento econômico e do desenvolvimento na África, ou mesmo ao fortalecimento da integração no continente. Por exemplo, enquanto as economias emergentes tendem a se concentrar em projetos de infraestrutura hard (como estradas, pontes e portos), os parceiros tradicionais tendem a se concentrar tanto na infraestrutura hard como na soft (isto é, no desenvolvimento de quadros institucionais e de marcos regulatórios além da fronteira). As duas abordagens são compatíveis e podem trabalhar em conjunto para a vantagem de todo o continente africano.

 

A mesma abordagem pode ser utilizada em matéria de comércio e investimento. Por exemplo, na área comercial, a AGOA dos Estados Unidos constitui uma oportunidade para a entrada da cadeia de valor em vários setores, como o de automóveis, vestuário e têxteis, apoiando o processo de diversificação. A China, por outro lado, tem estabelecido zonas industriais ou “zonas econômicas especiais” (ZEE) destinadas a fomentar o investimento. Uma ideia para melhorar a complementaridade entre os esforços dos Estados Unidos e da China seria garantir que essas ZEE operassem na direção da AGOA, de modo a permitir a produção de bens ou componentes que possam ser exportados para os Estados Unidos por meio da AGOA.

 

Considerações finais

 

A ascensão das economias emergentes e sua influência econômica na África fez com que parceiros tradicionais e emergentes competissem pelo aumento de seu raio de influência no continente. Essa dinâmica deve ser enxergada como uma oportunidade para a África, de modo que os países possam negociar maiores benefícios, bem como uma maior “apropriação” (ownership) de sua agenda de desenvolvimento e de qualquer apoio fornecido no âmbito dessa agenda.

 

No entanto, esse processo deve ser liderado pela África, caso contrário o papel das economias emergentes e sua contribuição para a integração regional permanecerá desordenado e desestruturado.

 

* Memory Dube é oficial sênior de Comércio da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África (NEPAD, sigla em inglês), Departamento de Integração Regional e Comércio do Banco Africano de Desenvolvimento (AfDB, sigla em inglês).




[1] As definições de “economia emergente” são muitas e variadas. Para os propósitos deste artigo, a ênfase será na China e na Índia, que têm sido particularmente ativas na África, embora se reconheça a existência de outras economias emergentes envolvidas com o continente.

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