A mudança de competência da APEX e seus efeitos sobre o ombudsman de investimentos

20 Novembro 2016

Após diversos trabalhos para a estruturação de um novo arquétipo de acordo de investimentos, foram finalmente assinados, ao longo de 2015 e no primeiro semestre de 2016, os Acordos de Cooperação e Facilitação de Investimentos (ACFIs). O Brasil já firmou acordos desse tipo com Moçambique, Angola, Malaui, México, Colômbia, Chile e Peru, e existe a expectativa de que mais ACFIs sejam assinados em breve.

 

Tais acordos foram lançados em um contexto específico, no qual o Brasil passa a desempenhar o papel de investidor, além da posição que já ocupa, de país receptor de investimentos. Nesse novo quadro, a atuação das empresas brasileiras é expandida principalmente em direção à América Latina e África. É em meio a tais circunstâncias que o Brasil passa a revisar os tratados de investimento assinados nos anos 1990.

 

Dentre as provisões materiais e processuais, uma das particularidades dos ACFIs diz respeito à solução de controvérsias. Com efeito, tais acordos definem um mecanismo preventivo, em que ganha destaque o papel do ombudsman (ou “ponto focal”), cuja função é fomentar o diálogo entre governo e investidor, de modo a evitar a escalada da reclamação a uma controvérsia jurisdicional. A lógica preventiva com que opera o sistema de solução de controvérsias dos ACFIs possui, ainda, uma segunda fase, marcada pela ação do Comitê Conjunto. Neste artigo, enfatizaremos o papel do ombudsman.

 

O papel do ombudsman de investimentos

 

O ombudsman consiste em um órgão governamental que age de maneira legítima, com o intuito de resguardar os direitos dos indivíduos ou empresas: atua como “ponte” entre governo e particular, presta informações e previne disputas. Seu papel é acionado por queixas e denúncias dos investidores e pelo empreendimento de esforços para averiguar tais demandas e resolvê-las em sua fase inicial.

 

Trata-se, portanto, de uma figura institucional criada com o intuito de respaldar o investidor em território brasileiro e auxiliar na diminuição de disputas frívolas, para que estas não evoluam e sejam encaminhadas para uma solução jurisdicional – no caso, a arbitragem entre Estados[1]. Segundo os ACFIs, cabe a cada uma das partes designar um único órgão ou autoridade para administrar as atribuições de ombudsman. Este deve comprometer-se a responder aos comunicados e às solicitações do Estado e dos investidores.

 

Na prática, o escritório do ombudsman localiza-se em agências de promoção de investimento (central ou regionais) situadas em um Ministério ou uma entidade separada e que esteja sob o comando do Poder Executivo. A função de ombudsman pode ser exercida por uma única autoridade ou por uma comissão composta por várias agências[2]. No caso do Brasil, foi estabelecido que tal função seria desempenhada pela Câmara de Comércio Exterior (CAMEX), representada por sua Secretaria Executiva.

 

Como essa figura institucional está disponível a um amplo universo de investidores, a formação do ombudsman constituiu um avanço no apoio ao investimento estrangeiro direto antes mesmo que os ACFIs entrassem em vigor.

 

Como a nova competência da APEX-Brasil afeta a proteção dos investimentos?

 

Os acontecimentos políticos pelos quais passa o Brasil têm afetado também o campo do Direito Internacional Econômico e a futura atuação do ombudsman de investimentos. É nesse contexto que as alterações feitas recentemente na competência da Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (APEX-Brasil) podem ter efeitos negativos.

 

Em 21 de junho de 2016, Michel Temer assinou, ainda como presidente interino, o Decreto No. 8.788, segundo o qual a APEX-Brasil passa do atual Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC) para o Ministério das Relações Exteriores (MRE). Ao ministro à frente deste último, caberá supervisionar a APEX-Brasil e presidir o Conselho Deliberativo da Agência, alterando a diretriz anterior de que tal cargo seria atribuído mediante eleição entre os conselheiros, por maioria simples.

 

Essa mudança impactará diretamente o comércio internacional e a distribuição de funções e orçamento na esplanada. A APEX-Brasil foi criada como um dos braços do MDIC para executar políticas de promoção de exportações em cooperação com o Poder Público (como feiras e eventos no exterior) e promover e atrair investimentos. Em 2014, foram anunciados 31 projetos de atração de investimentos, envolvendo 12 empresas estrangeiras e 19 startups, o que representou 2.390 novos empregos para o país. Cada US$ 1 investido pela APEX-Brasil na atração desses investimentos correspondeu a US$ 2.900 em investimentos no país[3].

 

Os impactos negativos da nova inserção institucional da APEX-Brasil serão certeiros para o MDIC. Ora, o orçamento de aproximadamente R$ 650 milhões da Agência, advindos do financiamento compulsório de empresas por meio do Sistema S, passará agora ao Itamaraty, deslocando grande parte dos recursos do MDIC.

 

Outro risco diz respeito à possível sobreposição de atribuições entre a APEX-Brasil e o já existente Departamento de Promoção Comercial e Investimentos do MRE. Agora em um mesmo Ministério, os dois organismos precisarão aperfeiçoar a coordenação entre si – o que constitui um desafio, na medida em que isso exigirá o alinhamento e a convergência entre diferentes procedimentos e equipes.

 

Outro impacto para o MDIC é a redução na importância da pasta. Esse efeito é acentuado pela tentativa de alavancar o apoio dos empresários ao vincular a nova inserção institucional da Agência no MRE a propostas de aumento no número dos escritórios da APEX-Brasil no exterior.

 

Além da transferência da APEX-Brasil de uma pasta a outra, o Decreto define novas funções para a Agência. Uma delas é o apoio às atividades do ombudsman de investimentos diretos da Secretaria Executiva da CAMEX, em particular no que se refere à assistência e orientação aos investidores, à divulgação de oportunidades de investimento e à prestação de informações sobre políticas de investimento – todas estas, atividades que agora estarão sob o guarda-chuva do Itamaraty[4]. Nesse caso, o investidor possuirá legitimidade ativa para acionar o ombudsman diretamente, que receberá questionamentos do investidor sobre, por exemplo, aspectos burocráticos, oportunidades de investimentos e a legislação aplicável.

 

O fato é que a figura do ombudsman é bem-vinda em épocas de crise e diante da perda do grau de investimento pelo Brasil. Ao mesmo tempo, garante apoio institucional ao investidor estrangeiro e promove maior governança para a definição de políticas de investimento, abrindo as portas para uma agenda positiva na área. O objetivo do ombudsman é facilitar a entrada e instalação do investimento, por exemplo, simplificando sua adaptação ao quadro institucional doméstico e servindo como canal de comunicação entre as partes. Para tanto, ele oferece informação e assistência, inclusive como instância que se colocará entre investidor e administração pública.

 

Ocorre que o Itamaraty pode não ser o melhor âmbito institucional para o apoio ao ombudsman. Embora lide com um amplo leque temático – de direitos humanos e segurança internacional a comércio exterior –, o MRE possui atuação limitada, até mesmo pelo papel da diplomacia em uma nação: "discordar sem ser discordante" na condução dos assuntos. Isso seria prejudicial aos investidores estrangeiros, pois não haveria real pressão para dirimir conflitos, atender interesses e para maiores políticas em prol do investidor.

 

Soma-se a isso o fato de que o ombudsman não é um organismo internacional. Ainda que seja mencionado nos ACFIs, antes desses acordos o funcionamento dessa instância era eminentemente interno, mesmo que a eventual atribuição de funções ao ombudsman ocorra mediante os acordos internacionais. Trata-se de um apoio institucional doméstico aos investidores estrangeiros no Brasil, o que torna a inserção do ombudsman no âmbito do Itamaraty desalinhada com a natureza das funções dessa instância.

 

Ademais, a APEX-Brasil possui um corpo técnico cujo expertise em comércio foi acumulado ao longo de anos de prática profissional, desenvolvida no âmbito do MDIC. Esse conhecimento, que não necessariamente está ligado à política externa, é essencial para lidar com investidores estrangeiros em território nacional. Sob o MRE, o exercício das atribuições da Agência por e junto a diplomatas tornará a negociação de propostas menos pragmática, dado o alto nível de abstração que caracteriza o discurso diplomático, além de menos eficaz para as necessidades do atual sistema de mercado.

 

No entanto, a possibilidade de que Anamelia Soccal Seyffarth, secretária-executiva da CAMEX, venha a ocupar a posição de ombudsman é uma boa notícia. Economista de formação, tendo desenvolvido sua carreira de gestora pública no Ministério do Planejamento e assessora especial da CAMEX desde 2004, trabalhou na área internacional do Ministério da Fazenda e no Grupo de Estudos Técnicos da Subsecretaria de Assuntos Econômicos, Integração e Comércio Exterior do Itamaraty.

 

Sua ampla experiência com comércio internacional, legislação e políticas públicas conferem teor técnico ao ombudsman de investimentos. Além disso, a atual secretária-executiva da CAMEX circula bem junto à iniciativa privada – o que corresponde a outra exigência da posição de ombudsman. Além de aumentar a confiança dos investidores para que levem suas reclamações até o governo, tal característica reforça o compromisso de que o ombudsman atuará com afinco nas áreas de regulação, concessões e desburocratização, as quais figuram entre as principais demandas dos investidores no Brasil.

 

Considerações finais

 

Pelos motivos expostos acima, a escolha de uma ombudswoman é acertada. Contudo, suas atividades não serão conduzidas em um quadro institucional apropriado – e isso terá fortes impactos sobre o investidor estrangeiro. Com a mudança de competência da APEX-Brasil, o MRE terá que lidar com o ombudsman, uma estrutura institucional de direito interno e, portanto, em descompasso com as funções desse Ministério.

 

Além disso, por apresentar uma postura mais cautelosa, como é devido ao corpo diplomático de qualquer país, isso pode não ser tão bem quisto e eficaz para os investidores, que precisam ter seus interesses resguardados. Por vezes, é necessário que o papel do ombudsman seja desempenhado de forma mais ativa, com vistas a que o problema seja solucionado com eficiência. Tal função está muito mais alinhada com o escopo do MDIC, que já lida diretamente com algumas das demandas mais relevantes do empresariado brasileiro e, por conseguinte, tem mais facilidade em prover meios de orientação e solução efetiva das dificuldades enfrentadas pelo investidor estrangeiro.

 

Contudo, a possibilidade de que Anamelia Soccal Seyffarth venha a assumir a posição de “ombudswoman” gera a expectativa de que o organismo desempenhe suas funções com tecnicidade e pragmatismo. Por esse motivo, apesar do equívoco institucional, o governo acertou na escolha da liderança que comandará o ombudsman de investimentos brasileiro, ainda que essa instância não conte com um ambiente institucional favorável.

 

* José Augusto Fontoura Costa é professor de Direito Internacional da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP). Bolsista Produtividade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). Advogado.

** Vivian Daniele Rocha Gabriel é doutoranda em Direito Internacional e mestre pela Faculdade de Direito da USP. Pesquisadora do Centro de Estudos do Comércio Global e Investimentos (CCGI/ FGV-EESP). Advogada.




[1] Ver: Brasil. Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos. Boletim de Facilitação de Negócios Análise e estudos de Conjuntura Internacional. Ano 2, ed. 3, 2015. Disponível em: <http://bit.ly/2f6TALV>.

[2] Ver: UNCTAD. Series on International Investment Policies for Development. Investor-State Disputes: Prevention and Alternatives to Arbitration. Nova York e Genebra: United Nations, 2010, p. 30; p. 87.

[3] Ver: Brasil. Agência de Promoção de Exportações do Brasil - ApexBrasil. Relatório de Gestão 2014. 2015, p. 27 Disponível em: <http://bit.ly/2fx3h6V>.

[4] Ver: Brasil. Decreto n° 8.788, de 21 de junho de 2016. Art. 1º, parágrafo 5º. Disponível em: <http://bit.ly/2fPJ5jF>.

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