Agora somos todos países em desenvolvimento? A Cooperação Sul-Sul e os ODS

10 Abril 2017

O que estávamos pensando em 2015? Quando olhamos para trás a pergunta faz sentido. Em 2015, a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou um conjunto de objetivos que certamente constitui o documento mais ambicioso já aprovado no campo do desenvolvimento internacional: os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Meses mais tarde, os acordos de Paris reconheceram um conjunto de contribuições nacionais para mitigação e adaptação às mudanças do clima. Terminamos 2015 em posse de planos bastante robustos para o futuro do planeta. 2016 foi, contudo, um choque de realidade. Fomos sacudidos com o “Brexit”, o avanço dos nacionalismos na Europa, o recrudescimento do autoritarismo em muitos dos chamados países emergentes e, finalmente, a eleição de um programa ultranacionalista nos Estados Unidos.

 

Com que meios pretendíamos garantir a provisão dos tais bens públicos globais que haviam sido acordados em 2015 (segurança alimentar, saúde, educação, clima etc.)? Em lugar de discutir como garantir a provisão desses bens públicos, as formas de garantir a igualdade de gênero e raça, ou ainda as providências para a redução dos níveis de desigualdades, terminamos 2016 submersos no velho vocabulário da geopolítica. Aparentemente, enquanto em 2015 foram estabelecidos compromissos globais, em 2016 foram lançadas as bases para a criação de novas zonas de influência e para o avanço de programas nacionalistas.

 

Ainda em 2016, um amigo europeu apresentou uma interpretação bastante curiosa do caráter universal dos ODS. “Agora, com a agenda 2030, somos todos países em desenvolvimento”, disse ele em uma reunião no Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC). Não pude esconder minha surpresa diante do que me parecia uma manifestação de extrema indiferença em relação aos níveis de desigualdade internacional. Após alguns minutos, percebi que não havia razões para surpresa. Ao fim e ao cabo, estávamos discutindo quem “pagaria a conta” dos ODS. E o recado era claro: agora, que somos todos países em desenvolvimento, devemos compartilhar os custos.

 

A presunção de que somos todos igualmente responsáveis pela implementação dos ODS guarda uma paradoxal afinidade com o discurso nacionalista que se difundia por todo o globo. Nos dois casos, há uma dupla rejeição: em primeiro lugar, rejeita-se a noção de responsabilidade em relação ao desenvolvimento internacional; em segundo, ignoram-se as assimetrias estruturantes desse campo. Essa dupla rejeição tem um efeito imediato no campo do desenvolvimento internacional: a indistinção entre a cooperação Norte-Sul e a cooperação Sul-Sul.

 

Partindo do pressuposto de que as assimetrias entre países desenvolvidos e em desenvolvimento são não apenas endêmicas, como foram agravadas nas últimas décadas, este artigo discute o lugar dos países em desenvolvimento – particularmente, da Cooperação Sul-Sul (CSS) – na implementação dos ODS. O argumento que buscarei avançar possui quatro componentes principais:

 

(i) os meios de implementação estabelecidos com os ODS não reconhecem o princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas” e, em decorrência disso, subsumem a CSS no interior de um conjunto mais amplo de fluxos financeiros;

 

(ii) a reiteração do compromisso de países desenvolvidos em destinar 0,7% do produto interno bruto (PIB) à Assistência Oficial ao Desenvolvimento (AOD) é insuficiente em face do progressivo esgarçamento do conceito de AOD;

 

(iii) a ausência de qualquer especificação dos compromissos que atores privados devem assumir em relação ao desenvolvimento internacional cria as condições para a mobilização de recursos destinados ao desenvolvimento para financiamento do investimento privado; e

 

(iv) a CSS para a implementação dos ODS deve contribuir para a ampliação e fortalecimento dos espaços políticos para a construção de planos nacionais de implementação dos ODS.

 

Redesenhando a desigualdade

 

Em artigo anterior publicado na Revista Pontes[1], a propósito da criação de novos bancos multilaterais de investimento e o estabelecimento de suas políticas socioambientais, sugerimos a hipótese de que bancos multilaterais controlados por países desenvolvidos (como o Banco Mundial) estariam adaptando suas políticas àquelas praticadas pela China nos bancos em que este país tem influência (Novo Banco de Desenvolvimento e Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura). Ao tratarmos do problema da implementação dos ODS, em especial de seu financiamento, podemos tentar generalizar essa hipótese para o campo do desenvolvimento.

 

De fato, um breve exame histórico nos permite compreender que a emergência do campo do desenvolvimento internacional tem lugar com o estabelecimento de uma linha divisória entre o Norte (países desenvolvidos, doadores) e o Sul (países em desenvolvimento, recipiendários). Nesse eixo Norte-Sul, estabeleceu-se também um fluxo financeiro que distinguia o financiamento ao desenvolvimento de outras atividades econômicas: a AOD. Após a definição do conceito, os países desenvolvidos comprometeram-se a destinar 0,7% de seu PIB para AOD. Naturalmente, tal decisão e as estratégias mobilizadas para seu emprego passaram a constituir um elemento-chave no campo do desenvolvimento internacional. Essa definição não apenas refletia a compreensão compartilhada no Norte acerca do próprio significado do desenvolvimento, como também as formas de contabilizar os recursos que então despendiam nesse campo. Não por acaso, a definição de AOD foi transformada ao longo do tempo e, nos últimos anos, tem sido objeto de grandes tensões.

 

Ainda, a clivagem Norte-Sul articulou o G-77 e, com ele, uma série de mecanismos de proteção de países em desenvolvimento em relação às assimetrias características do sistema internacional. Entre esses mecanismos, o estabelecimento do princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas” foi, certamente, um marco histórico. Cunhado em 1992 na Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, esse princípio afirmava a diferenciação de responsabilidades em relação à agenda do clima.

 

Contudo, ao longo da última década, diante da emergência de países em desenvolvimento (principalmente, China e Índia), as linhas divisórias entre Norte e Sul foram corroídas, com importantes efeitos sobre as fronteiras do campo do desenvolvimento e sobre o posicionamento dos agentes no seu interior. Algumas evidências desse processo podem ser encontradas nas iniciativas da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), como o lançamento da “Parceria Global para a Cooperação Efetiva para o Desenvolvimento” (GPEDC, sigla em inglês) e do “Apoio Oficial Total para o Desenvolvimento Sustentável” (TOSSD, sigla em inglês).

 

A GPEDC foi lançada em 2011 no encontro de alto nível realizado em Busan (Coreia do Sul) e apresentada como o principal fórum do campo do desenvolvimento internacional. Ao contrário da OCDE, a GPEDC pretendia reunir países desenvolvidos e em desenvolvimento, sociedade civil e empresas privadas em um único espaço, desenhado para promover o alinhamento, monitoramento, avaliação e supervisão dos agentes do desenvolvimento e suas práticas. Estrategicamente, a criação da GPEDC significava uma oportunidade de atrair as potências emergentes (China, Índia, Brasil, México e Turquia) para um ambiente orientado por princípios e pelas rotinas já estabelecidas pela OCDE. A despeito de inúmeras tentativas, China, Índia e Brasil se mantiveram fora da Parceria Global, afirmando, de um lado, a singularidade da CSS em relação à cooperação praticada por doadores tradicionais e, de outro, que a variedade de práticas da CSS não deveria ser prejudicada a bem de mecanismos de alinhamento e avaliação.

 

O TOSSD é uma metodologia de mensuração dos fluxos oficiais de apoio ao desenvolvimento cujo processo de construção teve início em 2012, capitaneado pela OCDE. O TOSSD inclui uma variedade de instrumentos financeiros para além da AOD. De fato, serão contabilizados empréstimos (concessionais ou não), garantias, financiamentos para a mobilização de recursos privados etc. Curiosamente, o TOSSD adota entre seus princípios o “benefício mútuo”, princípio fundante da Cooperação Sul-Sul, muitas vezes criticado por doadores tradicionais em razão da falta de transparência e da vinculação da cooperação para o desenvolvimento a interesses econômicos imediatos.

 

Entre 2011 e 2012, a OCDE buscou redesenhar o campo do desenvolvimento internacional com o lançamento de uma nova arena decisória e um novo instrumento de monitoramento que terminariam por estabelecer um novo quadro normativo. Esses dois movimentos guardam três características comuns: (i) a distinção entre países desenvolvidos e em desenvolvimento é progressivamente apagada e, com ela, a responsabilidade dos primeiros em relação a esses últimos; (ii) a iniciativa privada e seu financiamento através de recursos públicos ganham centralidade nas práticas de promoção do desenvolvimento; (iii) a tentativa de acomodar as potências emergentes aos novos mecanismos de monitoramento e avaliação aparece como desafio central a ser enfrentado. Curiosamente, embora os doadores tradicionais busquem atrair os emergentes para um mesmo quadro normativo, suas práticas se aproximam daquelas adotadas por muitos emergentes, em particular pela China.

 

Nesse mesmo período a crítica ao princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas” também ganhou crescente espaço, não apenas nos debates sobre mudanças climáticas, mas no campo do desenvolvimento em geral. A ofensiva contra esse princípio fez com que países como Brasil e China adotassem uma versão matizada do conceito: responsabilidades comuns, porém diferenciadas à luz das circunstâncias nacionais. Tal matiz permite a diferenciação concêntrica entre países em desenvolvimento, criando as condições para que potências emergentes assumam uma posição intermediária (entre países desenvolvidos e países de menor desenvolvimento relativo) no que concerne a responsabilidades internacionais.

 

Ao mesmo tempo em que se redesenhava o campo do desenvolvimento, eram estabelecidos os novos contornos das desigualdades internacionais. Tais contornos apontam ou para a indistinção entre países desenvolvidos e em desenvolvimento ou, pelo menos, para a inclusão de novas camadas de diferenciação. Em quaisquer das direções, o movimento de desobrigação dos países desenvolvidos em relação ao desenvolvimento internacional parece bastante claro. Tal movimento aparece muito nitidamente no ODS 17, que trata dos meios de implementação dos demais objetivos, como veremos a seguir.

 

A CSS e os ODS

 

A resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas que estabelece os ODS faz uma referência clara ao princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. A rigor, o princípio deveria nortear a definição dos meios de implementação dos ODS, área em que o problema da responsabilidade internacional (e dos custos que dela derivam) é colocada de maneira mais crítica. E, de fato, há uma diferenciação clara entre o papel dos países desenvolvidos e em desenvolvimento.

 

Assim, o Objetivo 17.2 faz referência ao compromisso dos países desenvolvidos de mobilizar o equivalente a 0,7% do PIB para AOD, enquanto os Objetivos 17.6 e 17.9 referem-se à CSS como um instrumento de transferência de tecnologia e desenvolvimento de capacidades, respectivamente. Ao que parece, portanto, há uma clara diferenciação de responsabilidades entre os dois grupos. Mas, como se diz, “o diabo mora nos detalhes”.

 

Após a criação dos ODS, foram estabelecidos os indicadores para avaliação de progresso em cada um dos objetivos. Nos indicadores, a CSS aparece em referência ao Objetivo 17.3: “Mobilizar recursos financeiros adicionais, de diversas fontes, para países em desenvolvimento”. Por sua vez, o indicador 17.3.1 refere-se a “investimento direto externo, AOD e CSS como proporção do orçamento doméstico total”. O indicador trata indistintamente os três fluxos, não qualifica o investimento direto externo (como se qualquer investimento fosse naturalmente indutor do desenvolvimento) e, sobretudo, trata a CSS como um fluxo financeiro que deve ser contado como todos os demais. O mesmo procedimento é adotado nos indicadores dos Objetivos 17.6 e 17.9. No caso da transferência de tecnologia, o indicador proposto refere-se ao número de acordos ou programas entre países assinados, por tipo (cooperação Norte-Sul, CSS, cooperação triangular etc). No caso do desenvolvimento de capacidades, o indicador tem como referência o valor em dólares da assistência técnica oferecida a países em desenvolvimento independente do tipo (cooperação Norte-Sul, CSS ou cooperação triangular). É possível identificar pelo menos quatro ordens de problemas em torno dos indicadores propostos:

 

(i) a forma privilegiada nos indicadores 17.3.1 e 17.9.1 é puramente financeira e baseada em procedimentos já estabelecidos pelos doadores tradicionais (o que implica, necessariamente, para países que não realizam cooperação financeira, como o Brasil, a monetarização de suas atividades de cooperação técnica);

 

(ii) em decorrência do privilégio do componente financeiro, perde-se de vista o eventual valor (para além do valor monetário) da CSS, que pode ser encontrada no apoio à construção de espaços para a definição de políticas, na construção de redes, ou mesmo na combinação de modalidades distintas, a exemplo do que faz a Índia com seu “development compact”[2];

 

(iii) embora permita a comparabilidade entre diferentes fluxos, a ênfase na monetarização torna homogênea a variedade de práticas de cooperação (inclusive entre os agentes da CSS); e

 

(iv) no caso da transferência de tecnologia, a opção por privilegiar acordos assinados independentemente da modalidade (Norte-Sul ou Sul-Sul) vela e autoriza a enorme assimetria tecnológica entre países desenvolvidos e em desenvolvimento. Sob o argumento da comparabilidade, o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, enunciado no preâmbulo do documento, perde consistência quando são discutidos os indicadores de monitoramento de progresso.

 

Ademais, dois outros aspectos referidos acima como movimentos de redefinição do campo do desenvolvimento podem ser observados no ODS 17. Embora esse objetivo reafirme o compromisso em destinar 0,7% do PIB dos países desenvolvidos a AOD, cabe lembrar que o próprio conceito de AOD vem sofrendo significativo esgarçamento. De fato, países desenvolvidos discutem a inclusão de gastos militares, assistência a refugiados em território nacional e, sobretudo, apoio ao investimento privado em países em desenvolvimento – prática já corrente entre vários doadores tradicionais. Assim, sabemos que, com os ODS, os doadores tradicionais renovaram seu compromisso com a meta de 0,7% para AOD. Contudo, não temos tanta certeza quanto ao significado do conceito de AOD. Por fim, a ênfase na centralidade dos agentes privados e das parcerias público-privadas não é acompanhada de nenhum mecanismo de indicação da relação ou do compromisso do investimento privado com os ODS, tampouco com os planos nacionais de implementação dos ODS.

 

Considerações finais

 

Quando consideramos o ODS 17, talvez devamos dar razão a meu interlocutor que então afirmava “agora, somos todos países em desenvolvimento”. De fato, a análise proposta acima aponta para a indistinção entre as responsabilidades entre países desenvolvidos e em desenvolvimento. Nesse sentido, é relevante a tarefa de restabelecer a partilha de responsabilidades no interior do campo do desenvolvimento.

 

Tal tarefa passa pela construção de indicadores que permitam discriminar as especificidades e responsabilidades da cooperação Norte-Sul e da CSS. Um caminho para tanto é a construção de indicadores que permitam monitorar e avaliar a contribuição da CSS para o desenvolvimento das capacidades nacionais para a implementação dos ODS. De fato, o processo de implementação dos objetivos globais passa pela construção dos espaços políticos locais e nacionais necessários para que diversos agentes sociais possam se apropriar dos ODS e estabelecer, de forma endógena, seus próprios planos de ação.

 

A despeito da variedade de práticas que lhe é característica, a CSS tem oferecido contribuições importantes para o desenvolvimento de capacidades (individuais, organizacionais e interinstitucionais). A menos que sejam estabelecidos indicadores capazes de avaliar a contribuição específica da CSS para o desenvolvimento de capacidades e para a construção de espaços políticos nativos, tal contribuição será submetida à tirania da comparabilidade, dissolvida em uma moeda que não é capaz de lhe atribuir valor.

 

* Paulo Esteves é coordenador do Laboratório de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (LACID), supervisor-geral do BRICS Policy Center e professor do Instituto de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (IRI-PUC Rio).




[1] Disponível em: <http://bit.ly/2h7DZfB>.

[2] Ver: Chaturvedi, Sachin. The Development Compact: A Theoretical Construct for South-South Cooperation. In: RIS Discussion Paper No. 203. Nova Delhi: RIS, jun. 2016. Disponível em: <http://bit.ly/2nhMf4i>.

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