Agricultura e política comercial nos Estados Unidos

18 Outubro 2016

A maioria dos grupos ligados à agricultura nos Estados Unidos observa atentamente a política de comércio internacional adotada por Washington. No entanto, esse foco é relativamente recente quando comparado aos 240 anos de história do país. Séries estatísticas de longo prazo mostram que os Estados Unidos somente se tornaram um exportador líquido de commodities agrícolas de forma mais consistente a partir da década de 1960. Da mesma maneira, o valor das exportações agrícolas estadunidenses só ultrapassou os US$ 10 bilhões anuais após 1973.

 

Consequentemente, as exportações agrícolas dos Estados Unidos não representaram um motivo suficiente para a incorporação de um capítulo especificamente dedicado a comércio – e ajuda alimentar – na Farm Bill até o Agricultural and Food Act de 1981. A iniciativa ocorreu quase cinco décadas após a assinatura da primeira Farm Bill,em 1933. 

 

A influência do setor agrícola sobre os negociadores comerciais

 

Os grupos de representação do setor agrícola e seus aliados no Congresso dos Estados Unidos geralmente são de estados onde a atividade possui importância econômica. Sua influência sobre os distintos aspectos da política comercial estadunidense é tanto direta quanto indireta. Recentemente, a controvérsia relativa à conveniência de aprovação da Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) levou as negociações comerciais ao centro do debate público no país. De fato, tanto Hillary Clinton quanto Donald Trump discutiram ativamente a questão em suas campanhas.

 

É importante esclarecer que nem todos os grupos agrícolas estadunidenses possuem a mesma posição em relação à política comercial e à conveniência de acordos de livre comércio. Da mesma forma, alguns grupos mudaram sua posição ao longo do tempo. Por exemplo, os Estados Unidos eram um importador líquido de produtos suínos até 1995 e, em alguns anos, apareceram também como um importador líquido de carne bovina. Por isso, ambos os setores apoiaram a chamada Meat Import Law até 1994, quando a medida teve que ser abandonada após a conclusão da Rodada Uruguai da Organização Mundial do Comércio (OMC). Atualmente, o Conselho Nacional de Produtores Suínos (NPPC, sigla em inglês) é um dos principais defensores da liberalização comercial entre os grupos agrícolas.

 

A maioria dos grupos agrícolas não se posiciona em relação a determinado acordo até que possa avaliar a aderência do texto final a seus interesses. No caso da TPP, praticamente todos os grupos apoiaram publicamente o acordo. A exceção é a União Nacional dos Agricultores (NFU, sigla em inglês), que geralmente se opõe à liberalização comercial, e a Federação do Arroz dos Estados Unidos, cuja posição oficial ainda não foi divulgada. 

 

A participação estadunidense em um acordo de livre comércio geralmente é avaliada por dois comitês do Congresso: o Comitê de Meios e Recursos na Câmara dos Representantes e o Comitê de Finanças no Senado. A alocação de atribuições deve-se principalmente à tradição de queda nas receitas federais após mudanças no sistema tarifário. Contudo, a liderança da Câmara e o Comitê de Agricultura do Senado buscam, de forma contínua, informar os negociadores sobre suas opiniões e preocupações em  questões relativas a agricultura em um acordo. Nesse processo, tipicamente chamam a atenção os capítulos sobre acesso a mercado e medidas sanitárias e fitossanitárias. Ambos os comitês atraem principalmente membros de estados ou distritos onde a agricultura constitui um fator econômico fundamental. Da mesma forma, os representantes costumam consultar os principais grupos agrícolas ou eleitores de seus estados antes de avaliar uma negociação comercial. Ademais, sete senadores atualmente participam tanto do Comitê de Agricultura quanto do Comitê de Finanças, algo que lhes garante influência adicional.

 

Além desse efeito sobre as negociações comerciais no Congresso, os representantes de grupos agrícolas também se beneficiam da existência de um sistema de consulta que oferece acesso direto aos negociadores comerciais estadunidenses. O esquema foi incluído no Trade Act de 1974, legislação que estabeleceu os parâmetros de atuação do governo dos Estados Unidos em negociações comerciais. O Comitê Consultivo sobre Política Agrícola (APAC, sigla em inglês) é um dos grupos que propõe e avalia posições para setores fundamentais da economia do país. Existem ainda outros seis conselhos consultivos – chamados de Comitês Consultivos sobre Comércio Agrícola (ATAC, sigla em inglês) – que se dedicam à análise de políticas voltadas a subsetores da agricultura, como produtos animais, frutas e verduras.

 

Interessados em participar de qualquer um desses sete comitês são indicados por grupos ligados ao setor agrícola. Os membros são selecionados pelo Departamento de Agricultura e pelo representante de Comércio dos Estados Unidos (USTR, sigla em inglês). Os mandatos dos membros do APAC e do ATAC são de quatro anos, com a possibilidade de renovação do mandato ao fim do período – como ocorre em grande parte dos casos. Viagens ao exterior para acompanhar negociações comerciais são frequentes, permitindo uma interação contínua com os responsáveis por apresentar a posição estadunidense. 

 

Os Estados Unidos e os compromissos da OMC em agricultura

 

Embora o Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês) tenha sido o palco de sete rodadas de negociação após seu estabelecimento em 1948, foi somente durante a Rodada Uruguai, iniciada em 1986, que os países concordaram em discutir seriamente o papel distorcivo das políticas agrícolas ao redor do globo.

 

Em parte devido à sensibilidade política da questão agrícola – e também pelo fato de que as negociações da Rodada Uruguai se estenderam por oito anos –, os compromissos assumidos ao fim dos debates foram pouco ambiciosos. De fato, algumas decisões refletiam reformas já implementadas pelos membros do GATT durante as negociações.

 

Tendo em vista a necessidade de mudanças na legislação estadunidense para a internalização dos compromissos assumidos ao fim da Rodada Uruguai, as principais decisões multilaterais relativas ao tema agrícola foram incluídas no Uruguay Round Agreement Act. Aprovada no Legislativo em 1994 sob o regime de fast track, a legislação não enfrentou dificuldades substantivas na votação: foram 288 votos favoráveis e 146 contrários na Câmara, e 76 favoráveis e 24 contrários no Senado.

 

O Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai buscava regular três áreas principais da política agrícola entre os países desenvolvidos: i) tarifas e restrições quantitativas à importação (ou seja, acesso a mercado); ii) programas de subsídio à exportação; e iii) subsídios domésticos.

 

A fim de garantir que as leis mais relevantes estivessem em conformidade com o referido Acordo, o Uruguay Round Agreement Act previa o fim das restrições quantitativas à importação para produtos como algodão, queijo e tabaco e o estabelecimento de cotas tarifárias. Ademais, a legislação determinava o fim do Meat Import Act e restringia o financiamento e a quantidade das commodities agrícolas que seriam subsidiadas para a exportação por iniciativas como o Programa de Fortalecimento das Exportações (EEP, sigla em inglês) e o Programa de Incentivo à Exportação de Laticínios (DEIP, sigla em inglês). Por fim, o texto estabelecia um novo sistema para a promulgação de regulações sanitárias e fitossanitárias nos Estados Unidos. Embora o governo estadunidense tenha concordado em restringir o gasto anual total em auxílio doméstico à agricultura, os compromissos não exigiam mudanças nos programas existentes – cuja última modificação ocorrera em 1990, pelo Food, Agriculture, Conservation, and Trade Act.

 

Iniciada em 2001, a Rodada Doha já acumula quinze anos de frustrações. No princípio, os Estados Unidos e outros países desenvolvidos pareciam determinados a negociar um acordo que contemplasse um conjunto diverso de setores e temas. Batizada de “colheita única” ("single harvest"), a iniciativa foi abandonada devido ao limitado progresso nos debates. Após o fracasso de Genebra em 2008, os ministros optaram pela busca de acordos concretos, porém modestos, em áreas específicas, como foi o caso do Acordo de Facilitação do Comércio (TFA, sigla em inglês) na Conferência Ministerial de Bali; e do acordo voltado à regulação dos subsídios à exportação agrícola e formas similares de intervenção do mercado na Conferência Ministerial de Nairobi, em 2015.

 

Desde o lançamento da Rodada Doha, o Congresso dos Estados Unidos aprovou três Farm Bills diferentes – em 2002, 2008 e 2014. Cada uma dessas concedeu autoridade ao secretário de Agricultura para que reduzisse subsídios à agricultura, diante da possibilidade de que os pagamentos totais excedessem os compromissos assumidos pelos Estados Unidos no Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai.

 

No processo de negociação, alguns rascunhos propunham uma restrição significativa à capacidade dos Estados Unidos e de outros países desenvolvidos de conferirem auxílios distorcivos ao comércio a seus agricultores. No entanto, não existe, até o momento, um consenso no âmbito multilateral a respeito do tema. Consequentemente, os legisladores em Washington parecem pouco dispostos a reduzir o financiamento ou a modificar os programas de apoio, alinhando-os com as características de um eventual acordo. Grupos ligados ao setor agrícola já deixaram claro que considerariam tal iniciativa um caso de "rendição unilateral", motivo suficiente para uma enérgica oposição.

 

Qual o impacto da campanha presidencial de 2016 sobre a política comercial?

 

Na atual campanha presidencial, tanto o Partido Democrata quanto o Republicano mostram posições contrárias à TPP. O acordo, que congrega 12 países da América do Norte, Ásia e Oceania, ainda não foi avaliado pelo Congresso estadunidense. Segundo Hillary Clinton, o texto atual da TPP não levaria à geração de empregos ou à melhora dos salários no país. Dos dez acordos comerciais analisados durante sua carreira no Senado, Hillary Clinton apoiou seis. Por sua vez, Donald Trump considera todos os acordos negociados previamente pelo governo estadunidense "maus acordos". Em julho de 2016, o bilionário sugeriu que os Estados Unidos deveriam deixar a OMC, descrevendo o sistema multilateral de comércio como um "desastre".

 

Embora tais posições reflitam a visão das alas ativistas tanto no Partido Democrata quanto no Republicano, não se sabe se esses posicionamentos são compartilhados pela opinião pública. Segundo uma pesquisa de opinião realizada pela firma Morning Consultem agosto de 2016, 35% dos respondentes apoiam a TPP – contra uma oposição de 22%. Contudo, 43% dos indivíduos consultados afirmaram não possuir informação suficiente para formular uma opinião sobre a conveniência do acordo.

 

Recentemente, cogitou-se que, apesar das posições de ambos os candidatos, o Legislativo poderia buscar a finalização dos trabalhos relativos à adoção da TPP no período entre as eleições de 8 de novembro de 2016 e o fim do ano. No entanto, o presidente da Câmara dos Representantes dos Estados Unidos, Paul Ryan, indicou, em coletiva de imprensa concedida em 8 de setembro, que os votos necessários para a aprovação do acordo eram insuficientes.

 

Mesmo que as lideranças no Congresso desejem aprovar a legislação até o fim de 2016, o período para fazê-lo pode não ser suficiente. Antes da submissão à análise dos parlamentares, o presidente deve enviar ao Congresso uma versão final do texto do acordo e a visão da administração sobre quais leis deveriam ser modificadas no ordenamento interno. Em posse dessa informação, os Comitês responsáveis podem sugerir provisões para serem incorporadas à legislação a ser submetida como parte do processo de ratificação. Até o momento, nenhuma dessas ações foi levada adiante, seja pelo Executivo, seja pelo Legislativo. Por fim, tanto a Câmara dos Representantes quanto o Senado devem entrar em recesso no final de setembro e retomar as atividades apenas em novembro.  

 

Com base em tais considerações, a impressão é de que a aprovação da TPP nos Estados Unidos seguirá em um limbo pelo menos até 2017. As opiniões de Hillary Clinton e Donald Trump sugerem que a espera será maior. Os grupos ligados ao setor agrícola têm um enorme trabalho adiante caso queiram concretizar o objetivo de garantir a aprovação do acordo.

 

* Stephanie Mercier é diretora de políticas públicas na Farm Journal Foundation, em Washington, D.C.

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