As funções de governança da OMC na era dos acordos preferenciais de comércio

15 Junho 2016

Retornando do Fórum Econômico Mundial em Davos de 2016, o diretor-geral da Organização Mundial do Comércio (OMC), Roberto Azevêdo, declarou que os representantes dos setores público e privado estavam entusiasmados com os trabalhos empreendidos na OMC. Apesar da hesitação com relação à Agenda de Doha, Azevêdo confirmou a disposição para tratar dos temas pendentes das negociações de modo a incluir não apenas os membros, mas também empresas e organizações da sociedade civil. Ainda segundo o diretor-geral, esse processo político ocorrerá em Genebra, de modo que os países possam contar com uma "orientação política mais frequente"[1].

 

Enquanto isso, os principais membros da OMC têm envidado esforços em negociações fora do sistema multilateral de comércio. Nesse contexto, cabe indagar como a OMC fará sua transição para a era dos acordos preferenciais e megarregionais de comércio. Dito de outro modo, como a atual fragmentação do sistema global de comércio em blocos bilaterais e regionais, construída sobre uma base de regras multilaterais em vigor, afetará as funções da OMC na governança global do comércio?

 

Neste artigo[2], apresento reflexões sobre: i) transparência e diálogo; ii) solução de disputas comerciais; e iii) a possível evolução da negociação na OMC dentro da atual tendência de acordos preferenciais de comércio. Ao invés de prever o futuro institucional e político da OMC, o texto busca estimular a reflexão sobre os benefícios e desafios do comércio multilateral no século XXI.

 

A análise sugere que as funções de governança da OMC continuarão a desempenhar um papel essencial no sistema global de comércio. No entanto, também argumenta que tais funções podem ter a sua capacidade de operar prejudicada enquanto a governança global estiver centrada em acordos preferenciais. Isso é ainda mais pertinente no caso dos países de menor porte comercial que compõem a OMC, na medida em que, para estes, as funções da Organização correspondem a bens públicos globais.

 

Transparência e diálogo

 

Promover a transparência e o diálogo no comércio entre as nações constitui uma função-chave da OMC na governança global do comércio. Ao mecanismo de Revisão de Política Comercial (TPR, sigla em inglês) da OMC, cabe avaliar periodicamente as medidas de política comercial tomadas individualmente pelos membros da Organização. Além disso, os oficiais de comércio lotados em Genebra mantêm, diariamente, uma relação profissional muito próxima, o que lhes permite discutir os eventos da economia global e as possíveis respostas em matéria de política comercial.

 

Os profissionais entrevistados confirmaram que o contato próximo e a interação entre as representações dos membros da OMC em Genebra é de valor inestimável para a formulação de políticas comerciais no âmbito internacional e doméstico. Ainda, o engajamento contínuo entre os membros dessas comunidades de profissionais afeta o nível de confiança e boa fé necessário para que a cooperação internacional seja exitosa.

 

Em uma época caracterizada pela crescente similaridade entre as regras globais de comércio e um spaghetti bowl, o TPR adquire uma importância maior, e não menor. Isso é particularmente verdadeiro para os países que não possuem a capacidade institucional ou o nível de organização no setor privado suficiente para que se mantenham atualizados quanto à evolução das políticas comerciais adotadas por seus principais destinos de exportação.

 

Além disso, o diálogo entre as comunidades de política comercial não pode ser em nenhuma parte tão eficiente quanto em Genebra. Mesmo existindo grandes diferenças no número de funcionários das missões dos membros da OMC, a Organização é um fórum para o diálogo político que reúne a comunidade global da política comercial em um local físico.

 

No entanto, os entrevistados também sugeriram que mesmo os países com bons recursos hoje alocam um reduzido número de profissionais à esfera multilateral. Isso porque os acordos preferenciais absorvem uma grande quantidade de recursos humanos e financeiros. Como alertam alguns negociadores experientes, a qualidade da representação em Genebra não depende apenas de números, mas também da qualidade do pessoal. Existe o risco de que, na era dos acordos preferenciais, os países deixem de enviar seus melhores funcionários para Genebra. Assim, à medida que os cérebros e os recursos financeiros migram para a esfera das negociações preferenciais, a qualidade do diálogo e o intercâmbio entre os formuladores de políticas para o comércio global podem sofrer uma queda no futuro.

 

Resolução de disputas comerciais

 

O Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) é uma das principais realizações da OMC. As disputas comerciais entre as nações podem ser resolvidas em um processo de adjudicação que é, em princípio, aberto a todos os membros da OMC e eficaz mediante a possibilidade de sanção. Apesar da proliferação dos acordos preferenciais de comércio, o entusiasmo dos membros com relação à resolução de litígios parece inabalado até o presente momento.

 

De modo similar à função de diálogo da OMC, a manutenção da primazia da resolução de disputas na Organização pode, pelo menos em parte, decorrer das limitações institucionais dos acordos preferenciais de comércio quando se trata de resolver disputas comerciais. Embora os tratados preferenciais contenham cláusulas de resolução de litígios muitas vezes esculpidas nos moldes do OSC da OMC, muitos não criam uma arquitetura institucional para dar suporte à operação diária dos tribunais de comércio.

 

Nesse sentido, alguns entrevistados sustentaram que os acordos preferenciais não possuem a infraestrutura administrativa e procedimental necessária para executar de forma eficaz, justa e transparente o contencioso comercial. Na verdade, o número cada vez maior de disputas arquivadas[3] sob o OSC aponta claramente para a centralidade da função de adjudicação da OMC na governança global do comércio.

 

Contudo, a arquitetura global para a adjudicação no comércio está em fragmentação diante da diversificação das regras de acordos preferenciais. Além disso, há muito tempo existe a preocupação de que o OSC da OMC colapse frente ao crescente volume de casos sob sua responsabilidade. Segundo um de nossos entrevistados, o número de casos com os quais o Secretariado da OMC é capaz de lidar foi estimado em cerca de 12 reclamações por ano. No quadro atual, a pressão sobre os recursos financeiros e humanos resultantes de um maior número de casos constitui uma razão importante para a ampliação do tempo médio de duração de uma disputa no âmbito da OMC. Outro risco percebido é que o OSC poderia ser levado a extrapolar seu mandato, gerando regras de comércio por meio da tomada de decisões judiciais – o que não está previsto nos acordos da OMC.

 

Cabe destacar que, embora suas regras produzam efeitos sobre os fluxos comerciais dos não membros, os acordos preferenciais fornecem apenas recursos legais para as partes contratantes. Para os países de pequeno porte comercial que são partes signatárias de acordos preferenciais, as limitações sobre a capacidade institucional desses acordos podem vir a ser um obstáculo maior ao acesso a recursos legais do que na OMC, uma vez que, nesta, o Secretariado fornece algum suporte administrativo e procedimental. De modo similar à seção anterior, a perda de uma estrutura de apoio institucional na resolução de disputas comerciais parece provável, o que afetará os países de menor porte comercial de forma desproporcional.

 

Negociações comerciais

 

Os entrevistados indicaram que continuam a ver a OMC como fórum preferencial para as negociações internacionais de comércio. Seus 162 membros e seu caráter multilateral oferecem ao mundo um conjunto unificado de regras globais para o comércio. Por essas razões, independentemente de suas opiniões sobre a Rodada Doha, os entrevistados compartilham fortemente a visão de que o fórum multilateral preservará sua relevância na governança do comércio.

 

Em um futuro próximo, as negociações plurilaterais sobre novos temas, tais como bens ambientais e os tópicos remanescentes da agenda de Doha, devem estimular a elaboração de regras em Genebra. Uma vez que o Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês) e a OMC foram gradualmente construídos a partir de uma série de acordos plurilaterais, códigos e decisões, essa abordagem já parece ter sido testada.

 

Considerando o elevado valor que as comunidades de política comercial atribuem ao multilateralismo, existe um pressuposto de que as concessões plurilaterais podem ser multilateralizadas no longo prazo. O risco, entretanto, é de que acordos plurilaterais minem princípios multilaterais centrais de inclusão, não discriminação e transparência. Em parte, isso depende de que os acordos plurilaterais sejam aplicados com base no princípio da nação mais favorecida.

 

Se e como os resultados dos acordos preferenciais e megarregionais podem ser multilateralizados também afetará a forma do futuro sistema global de comércio. No nível técnico, há uma preocupação com a natureza cada vez mais diversificada e multifacetada da rede de acordos preferenciais. No plano político, o comércio tem se tornado uma prioridade da política econômica para a maioria dos países nas últimas três décadas, em parte como resultado da adesão à OMC. Tanto os países de pequeno como os de grande porte comercial possuem a expectativa de que participarão da elaboração de regras internacionais de comércio. Alguns entrevistados manifestaram a opinião de que essas evoluções técnicas e políticas podem produzir obstáculos para a elevação da base multilateral.

 

Ainda, o caráter vinculante do OSC pode afetar o ambiente político geral das negociações comerciais – mais do que é geralmente reconhecido. Os entrevistados relataram que a aplicabilidade das regras do comércio tornou os negociadores cautelosos com relação à linguagem ambígua em acordos comerciais, impossibilitando o uso da ambiguidade criativa como técnica de negociação comercial. Disso pode decorrer que os acordos preferenciais constituam o fórum privilegiado para negociações comerciais futuramente.

 

Considerações finais

 

Na governança global do comércio, existe uma clara necessidade de transparência e diálogo, de resolução de disputas comerciais e de negociação de novas regras. Na medida em que se apresenta como um ponto de referência único e quase universal para essas funções, uma organização multilateral como a OMC continua a ser ideal na governança global do comércio.

 

Teoricamente, o sistema global de comércio pode operar em uma base multilateral sobre a qual são erigidos os acordos preferenciais. No entanto, os limitados recursos financeiros e humanos nas comunidades de política comercial significam que, na prática, um caminho é perseguido em detrimento de outro. Devido à multiplicação de fóruns de política comercial, existe um risco de que as funções de governança da OMC percam espaço para os acordos preferenciais.

 

A mudança afetaria desproporcionalmente os países de menor porte comercial, para os quais as funções de governança da OMC constituem um bem público global que não é substituído pela rede de acordos preferenciais. Além das pendências da Rodada Doha, as comunidades de política comercial global precisam dirigir sua atenção aos problemas aqui apresentados, a fim de garantir o comércio e o desenvolvimento sustentável para todos.

 

* Silke Trommer é professora de Desenvolvimento Sustentável Global e Política Internacional na Universidade de Helsinki.




[1] Disponível em: <http://bit.ly/1qsJHgI>.

[2] Esta análise foi elaborada a partir de 104 entrevistas, realizadas com membros das comunidades de política comercial da África do Sul, Brasil, Canadá, China, Estados Unidos, Índia e União Europeia (UE), além de Genebra. As entrevistas foram realizadas entre março de 2014 e abril de 2015. Em conjunto com a professora Ann Capling (Universidade de Melbourne), foram entrevistados funcionários do comércio, empresários, sindicalistas, representantes da sociedade civil e acadêmicos sobre seu ponto de vista sobre a OMC e o futuro da governança multilateral do comércio. O projeto foi financiado pelo Conselho de Pesquisa Australiano.

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