Coerência regulatória e a Parceria Transpacífica

12 Julho 2016

Um dos objetivos declarados da Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) é alcançar uma maior coerência regulatória, ou seja, "melhorar práticas regulatórias, eliminar barreiras desnecessárias, reduzir as divergências regionais em padrões, promover a transparência, conduzir processos regulatórios de forma a facilitar o comércio, eliminar redundâncias em testes e certificações e promover a cooperação em temas regulatórios específicos"[1].

 

Os defensores da TPP argumentam que o aumento da coerência regulatória poderia levar a melhorias na competitividade, na segurança alimentar e na capacidade de empresas de pequeno e médio porte se envolverem no comércio internacional[2], já que as pesadas, confusas ou injustas regulações domésticas podem impedir o comércio. Mesmo para que as corporações multinacionais sejam capazes de usufruir das vantagens das cadeias globais de valor, as regulações devem ser consistentes e previsíveis.

 

Por outro lado, os críticos sugerem que medidas como aquelas contempladas na TPP podem levar os governos a, cada vez mais, recuarem diante de novas regulações, mesmo nos casos em que estas sejam necessárias.

 

Os críticos também temem que a avaliação do impacto regulatório acabe "fornecendo munição para desafios baseados em testes de ‘necessidade’ e ‘proporcionalidade’ em outros capítulos"[3]. Para eles, isso pode enfraquecer a posição dos governos frente aos interesses privados. Além disso, enquanto a TPP exige que os governos criem comitês sobre coerência regulatória para fornecer a quaisquer "pessoas interessadas" a oportunidade de comentar sobre assuntos relevantes, isso gera um forte viés em favor daqueles com "os recursos financeiros e organizacionais, conhecimento, conexões e permissão para participar" (ou seja, grandes corporações e grupos de pressão).

 

Mesmo entre aqueles que admitem que alguns elementos podem melhorar os processos de tomada de decisão, existem preocupações de que um acordo de comércio não seja o veículo para codificar a estrutura dos procedimentos internos[4].

 

Questões relacionadas à coerência regulatória são discutidas em vários capítulos da TPP, inclusive naqueles sobre medidas sanitárias e fitossanitárias (SPS, sigla em inglês), padrões e barreiras técnicas ao comércio (TBT, sigla em inglês). No entanto, o principal impulso da TPP em matéria de coerência regulatória está no Capítulo 25.

 

Pano de fundo da coerência regulatória na governança internacional

 

Na TPP, "coerência regulatória" é definida como o "uso de boas práticas regulatórias no processo de planejamento, desenho, emissão, implementação e revisão de medidas regulatórias, a fim de facilitar o cumprimento dos objetivos de política doméstica; e [o uso de boas práticas regulatórias] nos esforços por meio dos governos para melhorar a cooperação regulatória, com vistas a promover aqueles objetivos e promover o investimento e o comércio internacional, bem como o crescimento econômico e o emprego".

 

As "boas práticas regulatórias" estão bem estabelecidas na governança internacional e possuem um significado específico: elas são "processos, sistemas, ferramentas e métodos reconhecidos internacionalmente, voltados à melhoria da qualidade das regulações. As boas práticas regulatórias implementam, de forma sistemática, consultas públicas e engajamentos com as partes interessadas, assim como análises de impacto de propostas do governo antes que tais práticas sejam implementadas. Desse modo, busca-se assegurar que estejam adequadas à finalidade e que produzirão os frutos esperados"[5].

 

O Capítulo 25 da TPP foi desenvolvido em segredo, com limitada participação das partes interessadas. Em contraste, as diretrizes sobre boas práticas regulatórias elaboradas pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) – às quais a TPP faz referência, por fornecerem o conteúdo substantivo para seus compromissos – foram desenvolvidas por meio de um processo aberto e muito mais inclusivo. Sete dos doze membros da TPP são membros da OCDE, enquanto os outros cinco assinaram um programa de boas práticas regulatórias semelhante àquele da Cooperação Econômica da Ásia-Pacífico (APEC, sigla em inglês) nessa seara. Assim, as boas práticas regulatórias estão bem estabelecidas internacionalmente, e sua implementação na região da TPP já se encontra em estágio avançado.

 

Coerência regulatória na TPP

 

Como já observado, o Capítulo 25 da TPP evoca as boas práticas regulatórias na definição de coerência regulatória. No entanto, o texto deixa que cada uma das Partes determine o escopo do Capítulo: "Cada Parte deverá prontamente, e no máximo um ano após a data de entrada em vigor deste Acordo para essa Parte, determinar e disponibilizar ao público o escopo das medidas regulatórias contempladas. Ao determinar o escopo das medidas regulatórias contempladas, cada uma das Partes deve buscar alcançar uma cobertura significativa"[6].

 

Um grande impulso conferido pelas boas práticas regulatórias nas abordagens adotadas pela OCDE, APEC e TPP diz respeito à consulta horizontal entre as agências governamentais na formulação de regulações. Apesar de dar suporte a práticas nessa direção, a TPP não as considera vinculantes, mas sim uma aspiração. Às avaliações de impacto regulatório, a TPP dá um tratamento semelhante.

 

Na realização de avaliações de impacto regulatório, as Partes são incentivadas a realizar uma análise de custo-benefício. Ao mesmo tempo, a TPP não menciona o princípio de cautela, promovendo, assim, análises de custo-benefício sobre essa noção. Isso é consistente com a abordagem adotada pelos Estados Unidos para a tomada de decisão na área regulatória, que enfatiza impactos econômicos de curto prazo sobre os riscos de longo prazo.

 

Barack Obama colocou a TPP como a ferramenta que permitiria que os Estados Unidos – e não a China – definissem as regras de comércio na Ásia[7]. Contudo, neste caso, o modelo oposto ao estadunidense não é o da China (em que o princípio de cautela também está ausente), mas o da União Europeia (UE). Assim, a disputa sobre a jurisdição que definirá essas regras específicas para o comércio internacional está, na verdade, ocorrendo no âmbito da Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês).

 

O Capítulo 25 não menciona o termo "padrões". Estes são apenas tratados nos capítulos sobre medidas SPS e TBT, bem como em provisões específicas voltadas à promoção de abordagens comuns de regulação em uma série de áreas específicas, tais como: vinhos e bebidas destiladas; bens de tecnologia da informação e comunicação; produtos farmacêuticos; cosméticos; aparelhos médicos; fórmulas de registro de patentes para alimentos pré-embalados e aditivos alimentares; e bens agrícolas orgânicos. Nessas áreas, o tratamento de abordagens conflitantes deve, na margem, induzir a um comércio adicional. Generalidades à parte, a TPP não possui um claro impacto sistêmico, na medida em que as abordagens conflitantes abordadas são muito específicas e posuem grandes chances de terem uma relevância limitada em termos de países afetados.

 

O principal instrumento promovido para atingir os objetivos de redução de custos nessas áreas é o Acordo de Reconhecimento Mútuo (MRA, sigla em inglês). A TPP provê uma estrutura que busca facilitar, por meio de grupos de trabalho de serviços profissionais, a negociação voluntária de MRAs entre as autoridades competentes das Partes. Cabe salientar, entretanto, que isso não constitui compromissos vinculantes.

 

Discussão

 

Consideradas no contexto dos processos existentes nas organizações internacionais, as intervenções da TPP sobre a coerência regulatória são inexpressivas. O conteúdo material do Capítulo 25 não acrescenta nada aos compromissos existentes. Em termos de ênfase, a TPP claramente está ao lado das análises de custo-benefício ao invés do princípio de cautela e, portanto, toma partido em uma controvérsia em curso. Contudo, esse viés já é evidente no âmbito da OCDE e da APEC – e a TPP dificilmente pode ser culpada por isso.

 

O compromisso com padrões internacionais já está profundamente enraizado em instituições como a Organização Mundial do Comércio (OMC) e a Organização Internacional de Normalização (ISO, sigla em inglês). Ademais, a enorme expansão do comércio intrafirma dentro de multinacionais, juntamente com os fluxos dentro de suas redes de fornecedores, consolidou padrões privados que também devem cumprir padrões públicos, o que os torna ainda mais exigentes. Assim, ambos os sistemas existentes e os incentivos de mercado induzem à eliminação de incompatibilidades nos espaços em que eles apenas servem para aumentar os custos.

 

Historicamente, fora do contexto de um mercado único que caracteriza uma Comissão com poderes de direção, a harmonização de regulações bilaterais tem se mostrado difícil, exceto quando dentro de um ciclo de renovação de regulações, quando funcionários de ambos os lados de uma fronteira convergem para o mesmo ponto com base em uma análise compartilhada. Isso contrasta com o funcionamento do mercado único da UE, em relação ao qual estudos sugerem uma convergência muito mais rápida do que no restante da OCDE[8]. É importante destacar que a Comissão da TPP, contraparte institucional da Comissão Europeia, não terá os poderes de direção para conduzir uma convergência obrigatória.

 

Mesmo que se faça uma leitura generosa em abstrato do poder da TPP para alcançar alguma convergência de padrões por meio da harmonização, na realidade da Ásia-Pacífico, seria inevitável que tal processo esbarrasse nos Estados Unidos – país tipicamente dissidente quando se trata de padrões mundiais (como exemplificam suas unidades de peso, temperatura e distância).

 

Logo, não surpreende que a TPP tenha sido incapaz de gerar um resultado mais expressivo em matéria de harmonização e acabou por empreender o que parecem ser apenas incursões marginais em relação a algumas poucas abordagens conflitantes.

 

Na ausência de uma harmonização real, a principal avenida para a redução de custos no comércio de bens é o MRA, promovido pela TPP. Existem, entretanto, duas razões principais pelas quais a TPP terá um impacto limitado também com esse canal.

 

Em primeiro lugar, a cobertura do MRA é limitada. A principal categoria para possíveis MRAs é de produtos eletrônicos, que já são intensamente comercializados em cadeias globais de valor – não raro dentro de uma mesma firma – e para os quais há muito tempo já existem organizações internacionais de normalização. O mesmo ocorre no caso dos aparelhos médicos. As demais áreas identificadas para um MRA incidem em categorias sensíveis de alimentos e medicamentos, cujas idiossincrasias nacionais são difíceis de mudar. Quando os ministros da TPP saíram ao público nas coletivas de imprensa, nada disseram sobre esses temas, ou prometeram que a TPP não realizaria mudança alguma nessa seara.

 

Em segundo lugar, os MRAs foram, historicamente, muito pouco utilizados. Um estudo recente, por exemplo, avaliou o desempenho do MRA da UE como decepcionante. São várias as razões para esse diagnóstico: i) a falta de alinhamento prévio e de confiança mútua resulta no uso limitado dos MRAs; ii) os custos administrativos podem reduzir de forma significativa a probabilidade de que um MRA seja plenamente aplicado[9]; e iii) a etapa facilitada pelo MRA (obter um certificado de um órgão de avaliação de conformidade) é apenas um passo em um processo mais complexo, que também inclui o monitoramento pós-mercado.

 

Em suma, alguns MRAs são concluídos e alguns são usados ​​para qualquer medida, inclusive entre países que já possuem quadros regulatórios altamente compatíveis e, em geral, de elevada qualidade. Na Ásia-Pacífico, onde geralmente não existe um alto grau de convergência regulatória, os MRAs são de fato uma ferramenta muito fraca.

 

Considerações finais

 

Neste artigo, mostramos que existem poucas evidências que nos permitem apoiar os argumentos avançados pelos defensores da TPP no que diz respeito aos impactos significativos do acordo sobre os custos do comércio a partir da convergência regulatória. O texto da TPP tampouco alimenta o receio de que a Parceria comprometerá de modo expressivo a regulação doméstica.

 

O principal capítulo da TPP em matéria de coerência regulatória tem como seu elemento mais substantivo o termo "boas práticas regulatórias", com o qual todas as Partes da TPP já se comprometeram mediante programas da OCDE e da APEC.

 

Quanto aos padrões, as evidências disponíveis sugerem que é pouco provável haver uma harmonização significativa fora do contexto de um único mercado. Embora a TPP contenha uma lista de casos específicos de abordagens conflitantes que de fato beneficiará algumas empresas comerciais, o acordo não contempla regras com vistas à harmonização regulatória para as dezenas de milhares de produtos comercializados no Pacífico.

 

Por fim, a TPP identifica diversas áreas para futuros MRAs. Contudo, mais uma vez, as evidências disponíveis sobre a eficácia de tais instrumentos não são encorajadoras.

 

Assim, o impacto da TPP sobre a convergência regulatória está muito aquém do que foi prometido e dos motivos pelos quais o acordo tem sido considerado temível.

 

* Dan Ciuriak é fundador da Ciuriak Consulting, Inc.

** Natassia Ciuriak é consultora da Ciuriak Consulting, Inc.




[1] Essa é uma versão reduzida do artigo publicado na Canadian Business Law Journal, vol. 58, n. 3, 2016.

[2] Ver: Bollyky, Thomas J. Regulatory coherence in the Trans-Pacific Partnership Talks. In: Lim, C.L.; Elms, Deborah; Low, Patrick (eds.). The Trans-Pacific Partnership: A Quest for a 21st Century Trade Agreement. Cambridge: Cambridge University, 2012, pp. 171-186.

[4] Ver: Citizens Trade. Preliminary Analysis of the Draft TPP Chapter on Domestic Coherence. In: CitizensTrade, 2011. Disponível em: <http://bit.ly/29gndLn>.

[6] O Capítulo 25 da TPP está disponível aqui: <http://bit.ly/29d8uO9>.

[8] Ver: Ilzkovitz, Fabienne; Dierx, Adriaan; Kovacs, Viktoria; Sousa, Nuno. Steps Towards a Deeper Economic Integration: The Internal Market in the 21st Century. In: Economic Papers, N. 271, European Commission, jan. 2007. Ver também: Méjean, Isabelle; Schwellnus, Cyrille. Price convergence in the European Union: Within Firms or Composition of Firms? In: Working Paper 2009-03, Centre d’Études Prospectives et d’Informations Internationales (CEPII), mar. 2009.

[9] Ver: European Commission, Commission Staff Working Document: Impact Assessment Report on the Future of EU-US Trade Relations. Strasbourg: European Commission, 12 mar. 2013, pp. 19-20.

This article is published under
21 Março 2015
Os ministros da Agricultura de Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul (BRICS, sigla em inglês) reuniram-se em Brasília para debater a integração comercial de seus mercados agrícolas, o...
Share: 
27 Março 2015
Escola de Direito de São Paulo realiza evento sobre Código Comercial A Escola de Direito de São Paulo (DireitoSP), da Fundação Getúlio Vargas (FGV), realizará, em 27 de março, o evento “É necessário...
Share: