Comércio e migração: a experiência do NAFTA e suas implicações

18 Dezembro 2014

O livre comércio é a prática mais próxima de um “almoço grátis” em Economia. Os países que se especializam na produção e no comércio de bens nos quais possuem vantagens comparativas melhoram a alocação de seus recursos, além de alcançarem economias de escala (já que produzem para mercados maiores) e menores preços ao consumidor (devido ao incremento da concorrência entre as firmas). A maioria dos residentes dos países envolvidos no comércio extrai benefícios, embora as empresas e trabalhadores antes protegidos por tarifas possam ter prejuízos e registrar desemprego.

 

O Tratado Norte-Americano de Livre Comércio (NAFTA, sigla em inglês), que entrou em vigor entre Canadá, Estados Unidos e México em 1º de janeiro de 1994, foi o primeiro acordo de livre comércio (ALC) envolvendo países industrializados e em desenvolvimento. Canadá e Estados Unidos possuem um ALC desde 1989, mas a liberalização com o México apresentava características diferentes. No início dos anos 1990, o salário médio estadunidense era oito vezes maior do que o mexicano; a agricultura empregava um terço da população do México; e havia uma significativa migração – tanto legal quanto clandestina – deste país para os Estados Unidos.

 

No século XX, a relação entre esses dois países resumia-se a mexicanos migrando para os Estados Unidos em busca de trabalho. A orientação doméstica da política econômica do México, baseada em elevadas barreiras tarifárias e programas de substituição de importações, beneficiou trabalhadores de setores protegidos e concentrou a mão de obra mexicana na agricultura, onde a demanda por trabalho era sazonal. Assim, nos períodos 1917-1921 e 1942-1964, os governos dos dois países aproveitaram o grande contingente de agricultores mexicanos subempregados e lhes concederam emprego legalizado nos Estados Unidos.

 

O fim do segundo Programa Barcero, em 1964, coincidiu com a primeira exceção do governo mexicano à sua política de restrições à importação. A fim de prover empregos para ex-beneficiários do referido Programa, o governo mexicano autorizou a criação de empresas maquiladoras próximo à fronteira para a importação de componentes, montagem de produtos e reexportação de bens finais. O nível de valor agregado no México era tipicamente inferior a 10% em equipamentos eletrônicos (como televisores) e outros bens finais, o que refletia o menor salário relativo dos mexicanos.

 

O México alterou sua política econômica após a crise da dívida externa, nos anos 1980, e propôs a criação do NAFTA, em 1990. Esperava-se pouca controvérsia nas negociações do acordo. No entanto, Ross Perot, então candidato à Presidência dos Estados Unidos, recebeu aproximadamente 20% dos votos na eleição de 1992, após prever uma “grande drenagem” das vagas de emprego estadunidenses para o México. Dessa forma, os sindicatos dos Estados Unidos manifestaram sua oposição ao NAFTA – o qual, entretanto, foi aprovado por um Congresso de maioria democrata, a pedido do então presidente Bill Clinton, cujo lema era “competir, e não se retirar” do livre comércio.

 

Após duas décadas, alguns pontos foram consolidados. Primeiro, o NAFTA não resultou na drenagem dos empregos industriais estadunidenses para o México. Algumas manufaturas domésticas fecharam suas plantas nos Estados Unidos e abriram novas fábricas no país vizinho. Porém, um número muito maior de firmas encerrou sua atividade nos Estados Unidos e passou a importar produtos da China.

 

Em segundo lugar, observou-se um surto migratório do México para os Estados Unidos, com o aumento dos fluxos de migrantes entre 1995 e 2007 – e o pico em 2000, quando em média 4.400 pessoas eram detidas por dia na fronteira. O NAFTA não foi a única razão para tal surto. A desvalorização do peso, a recessão econômica de 1995-1996, o forte crescimento do emprego nos Estados Unidos, a ineficiência na execução das leis estadunidenses de imigração, além do histórico relacionamento entre o setor rural do México e o mercado de trabalho estadunidense, contribuíram para que 800.000 mexicanos se mudassem a cada ano para os Estados Unidos. Muitos mexicanos não se estabeleceram nos Estados Unidos, mas atualmente 10% das 120 milhões pessoas nascidas no México vivem em território do país vizinho – a maioria de maneira ilegal.

 

Por fim, o México não foi capaz de usar a abertura do comércio e dos investimentos com Canadá e Estados Unidos para escapar da armadilha de renda média. O produto interno bruto (PIB) do México manteve-se 30% do produto estadunidense, tanto em 1990 quanto em 2012. Já seu PIB per capita – em torno de US$ 10.000 a preços constantes de 2014 e US$ 15.000 em paridade do poder de compra – não cresceu no mesmo ritmo que a renda em outros países de renda-média, por razões que variam desde o baixo crescimento da produtividade (pelo fato de metade dos mexicanos estarem empregados no setor informal) até os altos preços da baixa qualificação técnica, praticados por oligopólios educacionais no país.

 

NAFTA e migração: baixa qualificação

 

O propósito do NAFTA era a liberalização comercial e financeira, o que foi alcançado. Canadá e México são os dois principais parceiros comerciais dos Estados Unidos, e muitos setores, especialmente o automotivo, desenvolveram sistemas regionalizados de produção. Isso significa que as atividades produtivas se distribuem entre os três países, e tanto a manufatura de peças como as operações de montagem estão intimamente conectadas. A produção de automóveis é a vitrine para as promessas de comércio e investimento do NAFTA, uma vez que os automóveis que contêm ao menos 62,5% de componentes de origem estadunidense podem ser vendidos livremente nos três países. O México, onde o custo trabalhista na produção automobilística é 60% menor que nos Estados Unidos, tornou-se o 8º maior produtor e o 4º maior exportador de veículos do mundo. Automóveis e autopeças respondem por 20% da produção de manufaturados no México.

 

A migração aumentou junto com o comércio. Quando o NAFTA entrou em vigor em 1994, cerca de 30% dos mexicanos estavam empregados na agricultura, e o milho era a principal cultura de mais da metade dos agricultores mexicanos. O estado de Iowa, nos Estados Unidos, líder na produção de milho, produzia o dobro do volume pela metade do preço do milho mexicano. O programa rural antipobreza do governo mexicano estabelecia um preço mínimo maior que o internacional para o milho, o que beneficiou primeiramente os grandes fazendeiros que produziam excedentes para o comércio – e não os pequenos agricultores, predominantes no cenário da pobreza rural no México.

 

Os dispositivos de liberalização comercial do NAFTA forçaram o México a abrir o mercado de milho para importação, o que criou novos mercados para a exportação de produtores estadunidenses intensivos em capital e apressou a decadência dos produtores mexicanos intensivos em mão de obra. Os agricultores mexicanos não chegaram a perder suas terras, mas as importações baixaram o preço do milho suficientemente para baratear a produção subsidiada de tortillas industrializadas, que se tornaram acessíveis até para o agricultor de baixa renda. Historicamente, o México rural tem um relacionamento migratório de longo prazo com os Estados Unidos e, na medida em que o final dos anos 1990 registrou uma taxa de desemprego próxima dos 4% nos Estados Unidos, houve uma explosão migratória entre os dois países. A juventude rural mexicana daquela época possuía uma tendência particular em migração: as mulheres, para o interior do país; os homens, para os Estados Unidos.

 

Os efeitos da reestruturação econômica induzida pelo NAFTA – em particular no setor rural do México – estão ilustrados na Figura 1, que mostra o aumento da migração mexicana nos anos 1990 na área A. A migração mexicana aumentava por razões demográficas, uma vez que a mão de obra do país crescia na ordem de um milhão de pessoas ao ano, enquanto as vagas formais de trabalho eram de 350.000 ao ano – o que explica a linha crescente do status quo e do padrão autárquico de comércio. A liberalização do comércio e dos investimentos do NAFTA também impulsionou o crescimento da economia e do emprego, e alguns filhos de agricultores mexicanos, com maior nível de educação formal que seus pais, encontraram empregos em fábricas e negócios criados a partir do NAFTA. Isso explica por que a migração mexicana para os Estados Unidos começou a cair 15 anos após a assinatura do acordo – e espera-se que continue em queda mais acentuada. Desse modo, o NAFTA efetivamente “poupou” mais migração em C do que gerou em A.

 

 

A partir da concentração de um terço dos trabalhadores mexicanos envolvidos na atividade agrícola tradicional e ineficiente, transformada pela liberalização comercial, ocorreu um surto migratório. Este constitui tanto um argumento favorável como contrário ao NAFTA. De um lado, os sindicatos nos Estados Unidos apontaram o aumento da migração mexicana ilegal e a perda de vagas formais de trabalho como motivos para sua oposição ao bloco. De outro, o presidente Clinton argumentava, juntamente com diversos economistas, que o livre comércio e os investimentos foram os melhores instrumentos para estimular o crescimento da economia e do emprego no México, além de reduzir a migração mexicana indesejada para os Estados Unidos.

 

NAFTA e a migração: alta qualificação

 

Entre os 22 capítulos que compõem o NAFTA, um deles, intitulado “Entrada Temporária para Propósitos de Negócios”[i], busca facilitar a entrada de executivos, comerciantes, investidores, expatriados corporativos e de profissionais como:

 

  • turistas de negócios: aqueles que são pagos em seu país de residência;
  • investidor: executivo que se muda para o país para se envolver na gestão de negócios ou investimentos;
  • expatriado corporativo: executivo ou trabalhador com conhecimento específico que se muda para uma filial de multinacional para prestar serviços; e
  • profissionais-NAFTA: pessoas que detêm, no mínimo, graduação universitária em mais de 70 ocupações[ii] e que possuem uma oferta de trabalho de um empregador de algum país do NAFTA.

 

Os Estados Unidos constituem o principal destino do turismo de negócios relacionado ao NAFTA. Os primeiros três grupos de migrantes descritos podem ingressar nos Estados Unidos com vistos anteriores à vigência do Acordo. Assim, turistas de negócios utilizam o visto B-1, migrantes com tratamento preferencial (treaty traders) usam aqueles de tipo E-1 e E-2, e expatriados corporativos portam os vistos L-1 e L-2. O NAFTA estabeleceu um novo tipo de visto para sua categoria profissional, o “trade-NAFTA” (TN), que permite que empregadores estadunidenses ofereçam posições para canadenses e mexicanos, desde que detenham diplomas universitários e que preencham vagas com tais requisitos de escolaridade.

 

Contudo, existem procedimentos diferentes para a emissão de vistos TN entre canadenses e mexicanos. Os profissionais canadenses podem receber vistos TN de até três anos, em pontos de imigração estadunidenses, mediante a apresentação da oferta de trabalho do empregador dos Estados Unidos, além de um comprovante de escolaridade e confirmação de sua cidadania canadense.

 

Em contraste, os mexicanos devem emitir o visto TN apenas em consulados dos Estados Unidos localizados no México. Empregadores estadunidenses que buscam vistos TN para mexicanos devem preencher o mesmo Formulário de Condições de Trabalho (LCA, sigla em inglês) que é preenchido na busca de trabalhadores que se enquadrem no visto do tipo H-1B. Os mexicanos aprovados no LCA devem apresentar, no consulado, a proposta de trabalho do empregador estadunidense e o comprovante de escolaridade, para que obtenham um visto TN válido por três anos (que, desde 2008, pode ser estendido por mais um ano).

 

O número de profissionais do Canadá ingressando nos Estados Unidos por meio dos vistos NAFTA-TN quase quadruplicou entre 1995 e 2000, mas reduziu para menos de 60.000 anuais após o estouro da bolha das “ponto.com”, entre 2003 e 2005. Recentemente, a contratação de canadenses portadores de vistos tipo TN aumentou para 70.000 ao ano, mas continua abaixo dos cerca de 90.000 profissionais registrados em 2000. O volume de mexicanos cresceu ainda mais rapidamente, mas a partir de uma base de comparação baixa, e duplicou entre 2006 e 2008 para aproximadamente 20.000 por ano.

 

A experiência do NAFTA mostra que a provisão de livre circulação de pessoas pode ser incluída em um ALC com salvaguardas para, por exemplo, limitar o ingresso dos portadores de diploma universitário em profissões específicas. Existe pouca controvérsia acerca da entrada e contratação de canadenses e mexicanos portadores de visto TN nos Estados Unidos, embora os canadenses reclamem que dependentes dos portadores não recebem autorização automática de trabalho em território dos Estados Unidos. Embora o movimento de estadunidenses com vistos TN para o Canadá e México tenha sido limitado, a expansão do ciclo do xisto betuminoso em Alberta recentemente contribuiu para o movimento de 35.000 trabalhadores estadunidenses em direção ao Canadá.

 

Conclusões

 

O livre comércio, a produção de bens e serviços em um país para o consumo em outro, é um caminho para acelerar o crescimento da economia e do emprego. A especialização produtiva e as economias de escala que emergem dessa prática podem elevar a produtividade, que é a melhor fonte para o crescimento da renda nos países.

 

A liberalização do comércio é controversa em muitos países, inclusive nos Estados Unidos, o primeiro país desenvolvido a assinar um ALC com um país em desenvolvimento – o NAFTA. A expectativa era de que a liberalização do comércio e as garantias para o investimento atrairiam investimentos estrangeiros e acelerariam a criação de empregos no México, o membro mais pobre do NAFTA – o que teria, como efeito secundário reduzir a migração para os Estados Unidos. Ao invés disso, ocorreu um surto migratório entre 1995 e 2007, com um pico em 2000. Grande parte dos migrantes mexicanos eram homens jovens com baixa qualificação, os quais haviam perdido seus empregos devido à chegada das commodities de baixo custo produzidas nos Estados Unidos.

 

O NAFTA aumentou o fluxo de comércio e investimento entre Canadá, México e Estados Unidos, mas a integração na região ocorreu de forma desigual. Alguns setores (como a manufatura automotiva) são bem integrados nos três países, enquanto outros (como a agricultura) constituem exemplos de como a exportação de milho dos Estados Unidos afetou a viabilidade dos pequenos produtores mexicanos. Alguns desses produtores encontraram outros empregos no México, inclusive na atividade agroexportadora, mas há uma percepção entre a juventude rural de que é necessário abandonar a agricultura para atingir o desenvolvimento. Aqueles com escolaridade secundária ainda conseguem empregos formais na crescente indústria de transformação e serviços do México, mas as pessoas com menos escolaridade são absorvidas pela economia informal, tanto mexicana quanto estadunidense.

 

O NAFTA traz três grandes lições. Primeira: a liberalização de comércio e investimentos induz o crescimento da economia e do emprego de forma indireta, com ajustes recessivos concentrados em setores mais desalinhados com preços e práticas globais anteriores ao processo de liberalização. Segunda: algumas das pessoas afetadas negativamente pelo livre comércio tendem a buscar, tanto dentro do país quanto fora, empregos e outras oportunidades de negócio. Terceira: os benefícios do livre comércio são difusos e muitas pessoas obtêm ganhos limitados, ao passo que os custos da liberalização são frequentemente concentrados, tal qual ocorre com o fechamento de indústrias pouco competitivas. Se aqueles prejudicados pelo livre comércio não são compensados adequadamente, como nos Estados Unidos, a tendência é que ocorra oposição a ALC aprovados e operantes.

 

* Philip Martin é professor da UC Davis. E-mail: plmartin@ucdavis.edu




[ii] A lista de profissionais coberta pelo Apêndice 1603.D.1 do NAFTA está disponível em: <http://canada.usembassy.gov/business/doing-business-in-america/professio....

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