Como o TiSA pode afetar os países em desenvolvimento, inclusive o Brasil

7 Março 2017

Contando os membros da União Europeia (UE) separadamente, os cinquenta países envolvidos nas negociações do Acordo sobre Comércio em Serviços (TiSA, sigla em inglês) compartilham o alto grau de ambição. Seu objetivo não se limita à obtenção de um nível de liberalização superior àquele atualmente estabelecido pela Organização Mundial do Comércio (OMC): o grupo almeja incorporar novas áreas com o TiSA e intensificar os fluxos de comércio de serviços[1].

 

Dispersos geograficamente e com distintos estágios de desenvolvimento, os participantes do TiSA dispõem de um peso importante na adição de valor e comércio de serviços em relação a parâmetros como produto interno bruto (PIB) e porcentagem da população global. Ainda assim, um dos principais temores derivados do TiSA diz respeito ao potencial efeito negativo do Acordo sobre países excluídos das negociações – em especial, países em desenvolvimento. Já em uma posição marginal em muitas das operações compreendidas nas cadeias globais de valor (CGVs), os países em desenvolvimento correm o risco de serem prejudicados de diversas maneiras pelo TiSA – mesmo se a discriminação formal resultante do Acordo for mínima.

 

Recentemente, a administração de Michel Temer manifestou interesse em estudar as negociações do TiSA e as potenciais implicações do Acordo, caso o Brasil decida aderir ao pacto no futuro. O estágio avançado das discussões referentes ao texto do TiSA sugere que o Acordo já estará finalizado quando o Brasil tomar essa decisão.

 

Diante desse quadro, são discutidos abaixo alguns dos possíveis efeitos do TiSA sobre os países em desenvolvimento, com algumas observações especialmente voltadas ao Brasil.

 

O TiSA e as economias emergentes

 

Os resultados das negociações conduzidas por 17 grupos de trabalho – cobrindo um amplo escopo temático – determinará até que ponto o TiSA será compatível com metas de desenvolvimento. De fato, existem discordâncias entre os participantes em uma série de áreas de grande relevância para os países em desenvolvimento, tais como a profundidade dos regimes sobre regulação no nível doméstico e o “teste de necessidade”; o direito à proteção de serviços públicos, incluindo a manutenção de monopólios estatais; o escopo da definição dos serviços de telecomunicações; e o grau de flexibilidade para a proteção de dados pessoais.

 

Ademais, os negociadores divergem quanto ao acesso de países terceiros, tema que dialoga diretamente com o alcance da cláusula da nação mais favorecida (MFN, sigla em inglês). Mais especificamente, caso um tratado comercial negociado por um membro do TiSA com um Estado não signatário do Acordo promova a liberalização do setor de serviços, os benefícios se estenderiam aos outros participantes do TiSA (cláusula conhecida como “forward MFN”)?

 

Outro ponto polêmico diz respeito à multilateralização do TiSA e à forma com que o Acordo se encaixaria na atual estrutura da OMC. A abordagem modular adotada pelos negociadores permitirá ao TiSA cumprir um papel duplo. Em primeiro lugar, o método facilitará a eventual “multilateralização” do Acordo por meio de uma incorporação no arcabouço da OMC – um objetivo defendido publicamente por diversos participantes do TiSA. Além disso, a abordagem modular permite a discussão de um conjunto ambicioso de provisões em temas como acesso a mercado e regras.          

 

O ambicioso objetivo de multilateralizar o TiSA depende de dois fatores: i) a definição de uma “massa crítica” de cobertura do comércio internacional de serviços, o que dependeria do grau de adesão ao Acordo; e ii) o timing de conclusão do TiSA, tendo em vista outros processos de negociação em andamento. A abstenção dos principais países emergentes afetará a possibilidade de definição dessa “massa crítica” e reduzirá o anseio dos participantes do TiSA de multilateralizar o resultado. Afinal, a medida acentuaria a percepção de um “efeito carona”. Embora a inclusão da China nas negociações possa mudar esse cenário, não existe consenso quanto à ampliação do acesso de partes negociadoras no momento atual.

 

Desde o princípio, os participantes das negociações concordaram que o TiSA deveria ir além das margens de preferência já estabelecidas pelos acordos comerciais preferenciais existentes. Ao travar os atuais níveis de liberalização unilateral, a decisão cria a expectativa de que os avanços futuros serão substanciais e inéditos. As estimativas de margens de preferência criadas por tal compromisso reforçam amplamente a hipótese acima. Entre outros desdobramentos, o cenário geraria consequências significativas para terceiros países por meio de um maior acesso ao mercado de serviços.   

 

Ainda assim, os principais impactos do TiSA sobre os países em desenvolvimento provavelmente ocorrerão em áreas como:

 

  • o estabelecimento de padrões regulatórios mais exigentes no setor de serviços, cujas características afetarão os exportadores ao mercado coberto pelo TiSA;

 

  • o estímulo que o TiSA dará à atração de investimento estrangeiro, o que influenciará a direção e o dinamismo das operações no interior das CGVs para os signatários do Acordo; e

 

  • a dominância que o TiSA imporá sobre a governança em serviços.

 

A estrutura do comércio mundial de serviços não será a mesma após a conclusão do TiSA. Integrantes que detenham um fluxo de comércio significativo com não participantes do Acordo deverão passar por mudanças estruturais importantes nas fontes – e possivelmente na composição – dos serviços importados.

 

Esse quadro, que afetará membros do TiSA como Colômbia, Costa Rica, Hong Kong, Israel, Panamá, Paquistão e Peru, deve-se ao desvio do intercâmbio atualmente realizado com Estados excluídos das discussões sobre o Acordo. Ao mesmo tempo, importantes provedores de serviços à margem das negociações provavelmente terão que lidar com perdas consideráveis derivadas da redução das vendas aos participantes do TiSA. Exemplos de países afetados incluem África do Sul, Argentina, Brasil, China, Índia e Rússia.

 

Caso queiram seguir comercializando serviços com agentes baseados na área coberta pelo TiSA, os Estados não signatários do Acordo terão que se adequar às regras de qualquer maneira. Os compromissos existentes em tratados comerciais dotados de regras aplicáveis ao setor de serviços podem motivar ações por parte de alguns países emergentes caso o objetivo seja a promoção da convergência regulatória com parceiros-chave. Estados como Cingapura, Malásia, Tailândia e Vietnã, assim como a China, poderiam adotar tal estratégia. Outros países, como África do Sul, Brasil e Rússia, têm relutado em seguir um caminho parecido, como ilustra a escassez – ou mesmo ausência – de tratados com os membros do TiSA. Essa realidade pode trazer desvantagens no futuro.

 

Ainda que almejem participar das negociações, a entrada no TiSA pode representar um desafio notável para diversos países emergentes. O desenvolvimento de um índice de heterogeneidade regulatória revela que quanto maior a diferença entre as regras adotadas por terceiros países em comparação àquelas encontradas na área coberta pelo TiSA, maior a dificuldade de adesão ao Acordo no futuro.

 

O contraste com os marcos regulatórios encontrados nos principais fornecedores de serviços na América do Norte e na Europa sugere que diversas economias emergentes teriam que empreender reformas consideráveis caso quisessem assumir as obrigações estabelecidas pelo TiSA. No caso do Brasil, o índice de heterogeneidade regulatória é consideravelmente alto, ou seja, suas regulações em matéria de serviços divergem expressivamente das regras adotadas pelos principais participantes das negociações do TiSA.

 

A impossibilidade de estender a cobertura do TiSA aprofundaria um padrão já perceptível de segregação nos mercados de serviços. Exportadores de serviços baseados em países emergentes têm diminuído sua dependência de importações de empresas localizadas na área coberta pelo TiSA. Acompanhando a tendência, observam-se laços mais fortes com centros de produção de serviços em países atualmente excluídos das negociações. No entanto, as estatísticas mostram que parceiros pertencentes ao TiSA são de grande importância para os consumidores finais dos países BRICS (África do Sul, Brasil, China, Índia e Rússia).

 

Caminhos para o futuro

 

Estudo publicado pelo Instituto Alemão de Desenvolvimento em 2016 recomenda diversas formas segundo as quais os integrantes do TiSA poderiam adaptar o Acordo em negociação a fim de evitar um potencial aumento da segregação nos mercados de serviços:

 

i) Aproximar o TiSA de objetivos de desenvolvimento, por meio da incorporação de novos capítulos nas negociações. A medida poderia atrair mais países em desenvolvimento às discussões antes da conclusão do Acordo. Da mesma maneira, a política facilitaria a incorporação de novos membros no futuro. Entre os temas a serem cobertos nesses capítulos adicionais, destacam-se: capacitação e treinamento; e pequenas e médias empresas.

 

ii) Ligar aspectos relativos à implementação do TiSA à Iniciativa de Ajuda ao Comércio para países em desenvolvimento, capitaneada pela OMC. Tal medida representaria um passo lógico para os participantes do Acordo interessados em ingressar no sistema multilateral de comércio. Ao auxiliar países com dificuldades de implementar as reformas regulatórias necessárias para a liberalização do setor de serviços, a medida ofereceria um incentivo adicional para que terceiros países aderissem ao TiSA e implementassem seus compromissos.

 

iii) Incluir a China nas negociações relativas ao TiSA antes de sua conclusão, o que sinalizaria a importância do Acordo a outras potências emergentes – em especial a Índia – e contribuiria para reduzir o ceticismo das partes atualmente excluídas das discussões.

 

iv) Discutir a relação entre o TiSA e a referência ao comércio de serviços em acordos megarregionais concluídos ou em negociação. A ação alertará os países em desenvolvimento sobre as significativas implicações trazidas por novos arcabouços para a governança do comércio de serviços.

 

No momento, eventos como a saída do Reino Unido da UE e a ascensão de Donald Trump à Presidência dos Estados Unidos trazem considerável incerteza à economia internacional. Diante da decisão estadunidense de abandonar a Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês), o futuro de outras negociações segue indefinido. Embora o TiSA não tenha sido mencionado pela nova administração em Washington, a preferência explícita por acordos bilaterais de comércio pode colidir com as metas de conclusão de um tratado plurilateral dedicado ao setor de serviços.

 

Com as negociações atualmente suspensas, o TiSA tem um futuro incerto. Caso qualquer um de seus principais idealizadores abandone o Acordo, seria difícil prever as consequências. Nesse sentido, ainda que importante pelos motivos apontados acima, qualquer decisão por parte do governo brasileiro pode ser distante.

 

* Sherry M. Stephenson é pesquisadora sênior do International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD). Especialista em serviços e desenvolvimento.




[1] O presente artigo é uma adaptação de um estudo publicado em 2016 pelo Instituto Alemão de Desenvolvimento. O texto, escrito pela autora em parceria com Alexandros Ragoussis e Jimena Sotela, é intitulado Implications of the Trade in Services Agreement (TiSA) for Developing Countries. Disponível em: <http://bit.ly/2ltIItY>.

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