Competitividade internacional e políticas públicas

30 Julho 2013


No contexto de crescente protecionismo no cenário pós-crise, o autor analisa os principais dilemas de políticas que se encontram na interface da indústria e do comércio, com atenção especial a algumas opções que se apresentam ao Brasil nessa seara.

Um dos temas que mais tem chamado atenção nos dias de hoje é o aumento do protecionismo desde a crise financeira em 2008[1]. A trajetória do comércio internacional, que vinha crescendo velozmente até então, mudou de rumo e entrou em estagnação. Nesse mesmo período, os governos dos países que se encontravam no centro da crise introduziram até então inimagináveis políticas de intervenção econômica nos mercados. De Norte a Sul, de Leste a Oeste, as intervenções tornaram-se regra; até mesmo o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) reviram suas posições com relação a temas como política industrial e política de controle cambial, até então caracterizadas como próprias do arcabouço de políticas econômicas de governos de países em desenvolvimento.

Por certo, intervenções por parte de países com grande influência na economia mundial não são neutras do ponto de vista do funcionamento dos mercados e da determinação de variáveis econômicas fundamentais, como taxas de câmbio e de juros. Ao olharem apenas para si, os países, ainda que não intencionalmente, dividem com outros os custos do ajuste à crise em nível doméstico. O contexto é, pois, profundamente distinto daquele predominante até antes da crise, o que altera sensivelmente as opções de políticas públicas e as condições em que elas são implementadas.

Este artigo oferece breves reflexões sobre dilemas de políticas públicas no presente contexto de elevado constrangimento dos mercados. O caso do Brasil, país cuja indústria e padrão de comércio têm passado por intensas transformações, recebe atenção especial. Seus indicadores revelam deterioração no dinamismo da indústria e no perfil do comércio internacional. As commodities ganharam protagonismo nas exportações, enquanto a indústria viu sua participação minguar. As importações já suprem cerca de 22% da demanda aparente total e, em vários ramos da indústria, esse indicador já passa dos 50%. Saldos de comércio bilateral historicamente positivos para o Brasil – como aqueles com os Estados Unidos e a União Europeia (UE) – inverteram de sinal recentemente; e a tendência é de piora do saldo total. Este artigo oferece, ainda, elementos para se responder às seguintes perguntas: o Brasil deve aceitar como destino a perda de competitividade da indústria e a primarização das exportações? O que o governo pode fazer? Quais são as opções e os dilemas de políticas públicas?

Da crise econômica à competitividade (embolando ainda mais o meio de campo)

Após um interstício de cerca de três décadas em que predominaram os ventos liberais, as intervenções públicas na indústria e no comércio voltaram a ganhar força recentemente. Governos de diferentes orientações ideológicas passaram a intervir maciçamente na economia para acudir, proteger e estimular suas indústrias e para produzir resultados comerciais sob o pretexto da crise financeira. Afinal, como caracterizar a política monetária ultra-heterodoxa do Federal Reserve, as ações multibilionárias para salvar empresas falidas como a General Motors, a reinstituição do Buy American, as inúmeras barreiras comerciais levantadas pela UE, desde questões sanitárias a picos tarifários, passando por regras de patentes e outras medidas questionáveis, a ‘Abenomics’ no Japão, ou a escancarada intervenção do governo suíço no franco?

As intervenções na economia levaram a The Economist a publicar, em 2012, um provocativo relatório sobre capitalismo de Estado, modelo que, segundo a revista, "combina as forças do Estado com as forças do capitalismo". Desde então, o assunto ganhou espaço mundo afora e passou a fazer parte de debates sobre protecionismo e modelos de desenvolvimento. Contrariamente ao dirigismo muitas vezes observado em países em desenvolvimento, o capitalismo de Estado faria uso, segundo a revista, de instrumentos e métodos de gestão de mercado para atingir seus objetivos. O relatório justifica o foco nas experiências recentes dos países emergentes – notadamente da China – porque elas "parecem ser cada vez mais a tendência futura". Mas as experiências de capitalismo de Estado de países emergentes coexistem com manifestações de forte intervencionismo estatal na economia nos países desenvolvidos. As experiências das diferentes vertentes de capitalismo de Estado sugerem haver em comum entre elas uma tensão, em maior ou menor grau, entre pragmatismo e ideologia.

Na medida em que as intervenções dos governos de países que se encontram no centro da crise financeira têm profundas repercussões na alocação de recursos e na formação de preços relativos por meio de poderosos canais de transmissão, elas afetam a competitividade industrial e o comércio internacional de terceiros países em uma espécie de jogo das cadeiras. As intervenções – muitas delas oportunistas – são especialmente intrusivas devido ao peso e à influência daquelas economias, criando e agravando desequilíbrios e acentuando as condições já assimétricas de competição internacional. Dos Estados Unidos à China, do Japão à Turquia, ou da Suíça ao Brasil, ao que parece, o emprego de políticas fortemente intervencionistas está se popularizando.

Falácia da composição e o jogo das cadeiras

Embora seja compreensível a atratividade das intervenções públicas em um contexto de crise econômica, a sua multiplicação em escala global tem implicações deletérias, notadamente para os países que ainda buscam se industrializar ou agregar densidade à sua indústria. De fato, parece pouco plausível que muitos países possam se beneficiar simultaneamente do intervencionismo estatal, o que ocorreria devido à falácia da composição e suas repercussões e externalidades negativas, que desorganizam o sistema econômico, fomentam reações mercantilistas e alimentam tensões políticas entre países, como já se observam entre Estados Unidos e China. Nesse contexto, questões pertinentes às relações entre comércio e desenvolvimento perdem relevância, prejudicando especialmente os países periféricos.

O capitalismo de Estado da China e o fracasso de políticas econômicas ultraliberais, como algumas levadas a cabo pelos Estados Unidos até antes da crise, nos ajudam a entender por que um dos prováveis legados da crise financeira para os políticos é a lição de que o governo não deve limitar seu papel na economia. Por isso, parece razoável supor que a popularização de políticas ultraintervencionistas dificultará a recuperação da economia mundial. O emprego daquelas políticas também suscita questões associadas às escolhas entre interesses nacionais e compromissos internacionais, como os do G-20 com relação ao protecionismo, com reflexos para a credibilidade do sistema multilateral.

Competitividade não é destino

A história econômica documenta que o desenvolvimento e a competitividade internacional da indústria dependem, por certo, de fatores como geografia, demografia, empreendedorismo, acumulação de capital, tecnologia e até uso da força e da coerção. Mas dependem, também, do contexto histórico, das instituições e das intervenções públicas de apoio à indústria e ao comércio. De fato, da Revolução Industrial ao crescimento da manufatura chinesa nas décadas recentes, e do mercantilismo ao export-led strategy de Alemanha, Japão, China ou Coreia do Sul, o desenvolvimento industrial e o comércio sempre foram influenciados e até determinados pelo contexto histórico, por instituições vigentes em nível doméstico e internacional e pelas políticas. Afinal, como explicar o desenvolvimento industrial dos Estados Unidos e Inglaterra senão dentro das condições específicas em que o mesmo se deu nos séculos XIX e XX? Ou como explicar casos recentes de grande desenvolvimento industrial e comercial, como na Coreia do Sul e na China, sem o protagonismo de suas políticas industriais e comerciais introduzidas e implementadas dentro de um contexto político, social, econômico e institucional específico?

Como o tema depende do curso da história e de processos cumulativos, exames sobre esse tópico estão expostos ao viés da escolha do período inicial da análise, o que influencia resultados e pode até inverter argumentos. Por isso, parece-nos mais que razoável afirmar que competitividade industrial não é destino, posto que ela é produto da ação do homem – ou da falta dela.

E o Brasil?

As dificuldades da indústria brasileira não começaram com a crise financeira: os destinos da indústria foram alterados com a introdução de políticas unilaterais de liberalização comercial e financeira no início dos anos 90. A indústria foi pega despreparada para operar em um ambiente mais competitivo devido ao seu esforço insuficiente de modernização e inserção no comércio internacional na era de industrialização por substituição de importações.

Embora, inicialmente, aquelas reformas tenham tido impactos limitados na indústria devido ao baixo crescimento da economia, seus efeitos emergiram com força na segunda metade dos anos 2000, em um contexto de acumulação do Custo Brasil, restrição da oferta de trabalho – em especial, de mão de obra qualificada –, forte valorização cambial e devido à crise financeira e seus impactos adversos, incluindo a queda da atividade econômica internacional e a redução dos investimentos domésticos. A indústria estagnou desde então e ainda não se recuperou.

Nesse contexto, torna-se necessário refletir sobre o emprego de estratégias de desenvolvimento e inserção internacional que busquem mitigar a perda de dinamismo e avançar. Tais estratégias deveriam levar em conta a combinação dos benefícios do comércio com aqueles das políticas públicas de promoção da indústria, conciliada com o desenvolvimento e a exploração das vantagens produtivas e competitivas nacionais. Deveriam, também, reconhecer as relações entre comércio e variáveis macroeconômicas como câmbio, juros e política fiscal e seus impactos na indústria; buscar o reconhecimento internacional dos impactos dos grandes desequilíbrios macroeconômicos globais e das políticas de outros países na economia brasileira; e intensificar esforços indutores do aumento da competitividade por meio, sobretudo, da redução dos custos de produção e da burocracia e do aumento da produtividade e dos investimentos em capital físico, humano, novas tecnologias, inovação e infraestrutura.

Quais são os dilemas de política?

Em princípio, políticas industriais não são incompatíveis com liberalização comercial. Mas, como diria Guimarães Rosa, o diabo mora nos detalhes. De um lado, a liberalização comercial pode ser útil para modernizar o parque industrial ao lhe dar acesso a novas tecnologias, bens de capitais, insumos, serviços e oportunidades de aprendizado. De outro lado, a livre competição em um ambiente com tantos constrangimentos como os de hoje pode inibir e até inviabilizar o desenvolvimento industrial, notadamente o de setores ainda incipientes ou que passam por dificuldades. Logo, a questão deve ser remetida aos objetivos, ao horizonte de tempo e aos instrumentos de política requeridos para alcançá-los.

A coordenação e o sequenciamento de políticas, como feito pela Coreia do Sul entre os anos 60 e 90, já não são mais possíveis no contexto atual. Hoje, os dilemas entre política industrial e comercial são maiores e o espaço de escolha – notadamente para países emergentes – é menor por ao menos duas razões. Primeiro, porque nunca foram tão grandes os constrangimentos institucionais, como cláusulas da Organização Mundial do Comércio (OMC) e acordos de livre comércio, nunca foram tão grandes, o que limita o espaço de política comercial.

Segundo, porque o mundo está passando por uma profunda transformação rumo a uma nova geografia da produção. Os Estados Unidos voltaram a dar atenção à atividade manufatureira. Embora os custos do trabalho naquele país sejam muito mais elevados que nos países emergentes, a combinação de sofisticadas tecnologias, disponibilidade de sistemas integrados de serviços, infraestrutura, logística, laboratórios de inovação e desenvolvimento de produtos, queda do preço da energia e elevada produtividade individual e sistêmica têm compensado o diferencial de custos, estimulando o retorno de fábricas inteiras para os Estados Unidos. A China, por sua vez, está promovendo uma transição econômica via um profundo upgrade tecnológico, o que já tem lhe permitido competir com países avançados em vários segmentos industriais de alto valor agregado. A Coreia do Sul já ocupa lugar de destaque mundial em várias áreas importantes da indústria e Tailândia, Malásia e Indonésia estão avançando rapidamente nas atividades industriais e já fazem parte de várias sofisticadas cadeias internacionais de produção.

A nova geografia econômica já está redesenhando a economia mundial e as consequências serão significativas. De imediato, aponta para o aumento da competição nos mercados. No médio prazo, haverá substanciais mudanças nas cadeias globais de produção, redes mundiais de inovação, comércio internacional, fluxos de capitais e geração de emprego e renda.

Por certo, esse complexo processo de transformação aumentará a pressão sobre as economias ainda em vias de industrialização. De fato, a entrada de países asiáticos na produção manufatureira internacional já acirra a competição nos mercados de bens menos elaborados e intensivos em trabalho. Se, por um lado, o upgrade tecnológico da China está abrindo espaço para economias em desenvolvimento produzirem manufaturas de menor valor agregado, por outro lado, está aumentando a competição nos mercados de vários bens de mais alto valor agregado.

Quais são as opções de política?

É provável que a indústria brasileira continue enfrentando um ambiente desafiador nos próximos anos devido não somente às condições domésticas, mas, também, às condições desfavoráveis da economia internacional. No plano doméstico, a competitividade industrial será afetada especialmente pela mudança demográfica, que pressionará ainda mais os custos do trabalho, pela baixa qualificação dos trabalhadores e gestores, Custo Brasil, elevação do custo do capital e pela lenta incorporação de novas tecnologias e inovações. No comércio exterior, é provável que se mantenha ou até se deteriore o perfil primário da pauta de exportações.

Apesar das dificuldades de competitividade, a indústria tem muitas e invejáveis oportunidades de desenvolvimento, entre as quais estão algumas que podem redesenhar o padrão de inserção internacional do Brasil. O crescimento da economia do interior e da classe média e as inúmeras oportunidades de investimentos em infraestrutura são grandes frentes de negócios de máquinas, equipamentos, materiais, construção civil e serviços que podem beneficiar vários ramos da indústria e lhes dar escala, experiência e capacidade para atuar em terceiros mercados.

Temos, ainda, outras grandes frentes que podem e devem ser exploradas, como a agregação de valor aos bens primários e, sobretudo, a industrialização do agribusiness, da mineração e do pré-sal. Muito mais que nos contentar em produzir e exportar bens primários, deveríamos nos valer da nossa posição de grande e crescente produtor mundial para, isto sim, desenvolver as tecnologias e as cadeias industriais de valor e serviços daqueles setores.

* Professor de economia da Universidade de Brasília e assessor da Presidência do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). E-mail: jarbache@gmail.com.

[1] O artigo não necessariamente representa as visões do BNDES e sua diretoria.

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