Crescimento via comércio: uma análise do Plano Nacional de Exportações

9 Setembro 2015

Antes do Plano Nacional de Exportações 2015-2018 (PNE), o último plano lançado pelo Brasil havia sido o Plano Brasil Maior 2011-2014 (PBM). O PBM não tratava exclusivamente de comércio exterior, mas previa diversas medidas na área – tais como desoneração tributária das exportações, ampliação e simplificação do financiamento às exportações e fortalecimento da defesa comercial.

 

Tendo como pano de fundo o forte aumento das importações e a deterioração da competitividade industrial brasileira – sobretudo pela acentuada valorização cambial do período –, a implementação das medidas do PBM concentrou-se no combate à ameaça da desindustrialização, ou seja, nas importações.

 

Apesar de contemplar medidas em diversas áreas do comércio exterior, na prática, o PBM atuou no estímulo à produção doméstica e aos investimentos por meio de medidas que favoreciam o conteúdo nacional, deixando em segundo plano o tema de acesso a mercados.

 

Com a mudança de conjuntura, o PNE foi concebido com outro diagnóstico. Baseado na análise de que a expansão do produto interno bruto (PIB) calcada no consumo doméstico atingiu seu limite, o PNE busca “estimular a retomada do crescimento econômico” do Brasil pela via das exportações.

 

Os dados parecem corroborar o diagnóstico. Em 2015, as vendas no varejo caíram pelo quarto mês consecutivo em julho, e as pesquisas de intenção de consumo das famílias indicaram queda de mais de 20% em comparação a 2014. Por sua vez, a produção industrial fechou o primeiro semestre com 6% de retração.

 

Ainda do ponto de vista da economia nacional, aprofundou-se, em 2014, a tendência já observada de deterioração das contas públicas. Como resultado, o país precisará passar por um rigoroso ajuste fiscal, que coloca, ao mesmo tempo, fortes restrições ao estímulo da demanda pelos gastos do governo e limitações ao incentivo fiscal e creditício às exportações.

 

No plano internacional, há desafios importantes assinalados pelo PNE, como o enfraquecimento da demanda externa e o fim do ciclo de preços elevados das commodities, fatores que impulsionaram as exportações e garantiram parte do crescimento recente do país. Iniciada em 2014, essa tendência contribuiu para o primeiro déficit comercial do país desde 2000 e o pior desde 1998.

 

Os principais componentes do PNE

 

Em seus princípios, o PNE destaca pontos caros ao setor empresarial, com destaque para a previsibilidade e a transparência de regras, o diálogo com o setor privado, o papel relevante das importações na produção e o papel dos investimentos brasileiros no exterior como indutores de exportações.

 

Entre seus objetivos, o PNE prevê fomentar a venda de bens e serviços ao exterior, a agregação de valor e tecnologia à pauta de exportações e a diversificação dos mercados de destino e das regiões de origem das exportações dentro do Brasil.

 

Para aferir resultados, o Plano prevê o monitoramento de alguns indicadores de comércio exterior, tais como volume e valor das exportações brasileiras, valor agregado das exportações, número de novas empresas exportadoras e o índice de concentração das exportações.

 

O Plano define diretrizes e metas em cinco pilares estratégicos, especificados abaixo:

 

I) Acesso a mercados

 

Este constitui o principal pilar do PNE e é dividido em seis iniciativas. Destas, a mais importante diz respeito às negociações comerciais, em especial a ampliação do Acordo de Complementação Econômica (ACE) com o México; a ampliação temática dos ACEs na América Latina (principalmente nas áreas de serviços e compras governamentais); o empreendimento de esforços para avançar na negociação do acordo entre Mercado Comum do Sul (Mercosul) e União Europeia (UE); e a negociação de acordos setoriais de convergência regulatória com os Estados Unidos. Ainda, o PNE considera estratégicos os mercados da África do Sul, América Central, Canadá e Associação Europeia de Livre Comércio (EFTA, sigla em inglês). Outras metas especificadas no Plano incluem a conclusão de Acordos de Cooperação e Facilitação de Investimentos (ACFIs) com países da África e América Latina; o fortalecimento dos mecanismos bilaterais de comércio e investimento; a estruturação de um sistema para receber do setor privado e tratar barreiras comerciais; e o apoio à internacionalização de empresas – sobretudo com a criação de uma instância de interlocução entre governo e setor privado.

 

II) Promoção comercial

 

Aqui, a iniciativa central é o planejamento e a execução de um calendário unificado de missões comerciais envolvendo a Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (APEX-Brasil) e os Ministérios do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e das Relações Exteriores (MRE). Por fim, destaca-se o fortalecimento do programa Imagem Brasil e das ferramentas de inteligência comercial.

 

III) Facilitação do comércio

 

Nesse pilar, destaca-se a implementação integral do Acordo de Facilitação do Comércio (TFA, sigla em inglês) da Organização Mundial do Comércio (OMC), dando continuidade à implementação do Portal Único de Comércio Exterior e do Operador Econômico Autorizado. Essa seção ressalta, ainda, a consolidação e edição de regulamento único das regras de cada interveniente no comércio exterior.

 

IV) Financiamento e garantia às exportações

 

Um dos pontos centrais do PNE – e que foi alvo de forte pressão por parte do setor privado – é o aumento de recursos ao Programa de Financiamento à Exportação-Equalização (PROEX-Equalização) e BNDES-EXIM. Também, é prevista a ampliação do sistema de garantias e a simplificação de processos de financiamento.

 

V) Aperfeiçoamento dos regimes tributários de apoio às exportações

 

Dois pontos relacionados à restituição de créditos tributários estão previstos no PNE, como a reforma do Programa de Integração Social e Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (PIS/COFINS) e a recomposição gradual da alíquota de restituição tributária ao exportador (REINTEGRA). O PNE prevê, ainda, aperfeiçoamentos no âmbito do drawback com vistas a simplificar, modernizar e intensificar o uso do instrumento e a ampliação do Regime Aduaneiro de Entreposto Industrial sob Controle Informatizado (RECOF).

 

Pontos fortes e aspectos a serem incluídos no PNE

 

I) Acesso a mercados

 

A posição de destaque conferida a esse tópico no PNE constitui um grande avanço em relação ao PBM, pois revela o entendimento do papel central desempenhado pelos acordos comerciais no aprimoramento da inserção internacional do Brasil. Outro ponto forte diz respeito à seleção de parceiros que podem de fato gerar incremento na demanda e reduzir custos para exportar e importar. Cabe destacar, por fim, a previsão de que, junto com o setor privado, o governo brasileiro defina novos países para a negociação de ACFIs.

 

Contudo, ao menos três iniciativas poderiam ser acrescidas a esse pilar. Primeiramente, há poucos detalhes sobre como poderiam ser fortalecidos e harmonizados os mecanismos de diálogo bilateral, os quais também precisam contar com um maior envolvimento do setor privado. Em segundo lugar, embora o Plano confira destaque à internacionalização de empresas, estão ausentes outros temas essenciais para as empresas transnacionais brasileiras. Esse é o caso do aumento e da melhoria da rede de Acordos para Evitar Dupla Tributação, da regulamentação competitiva da lei de lucros no exterior, da aprovação de uma nova lei de expatriados e da melhoria dos mecanismos públicos de financiamento e garantias para investimentos no exterior. Por fim, cabe destacar que o PNE não apresenta uma estratégia para os acordos plurilaterais.

 

II) Promoção comercial

 

A previsão de ações conjuntas entre os principais ministérios envolvidos com promoção comercial, com base em um mapa estratégico de mercados, ataca parte do problema principal na área: a ausência de uma coordenação articulada e que atenda a critérios técnicos de priorização. Além disso, a realização de missões empresariais com elevada representatividade governamental é fundamental para apoiar o setor privado no exterior.

 

Nesse pilar, chama atenção o início do desenvolvimento de um método de inteligência comercial para exportação de serviços. Apesar de embrionária, a ação tem grande importância para apoiar o aumento da exportação de serviços – sobretudo se concretizada a previsão de celebração de acordos comerciais nesse setor, que tem alto valor agregado e gera efeitos positivos para toda a economia.

 

III) Facilitação do comércio

 

O tema já era alvo de intenso trabalho e é exemplo de boa coordenação entre diferentes ministérios e o setor privado, como demonstrou o Fórum Econômico Mundial[1]. O desenvolvimento do Portal Único de Comércio Exterior e do Operador Econômico Autorizado, mesmo antes de o TFA da OMC ser internalizado, mostra o entendimento do governo sobre a relevância dessa agenda para a redução de custos no comércio exterior.

 

Outras duas metas merecem atenção, mas carecem de detalhes no PNE. A primeira delas é a cooperação internacional em facilitação do comércio, que pode reduzir ainda mais os custos nas exportações brasileiras para países da região. Também, cabe ressaltar a consolidação das normas de comércio exterior para cada anuente, processo que parece de difícil execução no curto prazo.

 

IV) Financiamento e garantia às exportações

 

Devido ao ajuste fiscal, esse pilar foi um dos mais controversos nas discussões internas do governo, juntamente com a área tributária. Por isso, a ampliação da dotação orçamentária, que parecia improvável, foi o ponto mais forte nessa seara.

 

Esse pilar parece atacar os problemas corretos ao mencionar a necessidade de melhorias em matéria de garantia e simplificação de processos para a concessão de financiamento. Porém, falta uma definição mais clara acerca das ações necessárias nessa área. O PNE também cita como diretriz o estímulo à ampliação da oferta de mecanismos privados de crédito, por exemplo, mas não chega a estabelecer uma meta nessa direção.

 

V) Aperfeiçoamento dos regimes tributários de apoio às exportações

 

O PNE define diretrizes sobre o acúmulo de créditos tributários, problema de longa data para os exportadores. Assim, tanto a recomposição do REINTEGRA quanto a reforma do PIS/COFINS são medidas de peso para melhorar a competitividade das exportações brasileiras.

 

Por outro lado, embora o acúmulo de créditos tributários nas exportações seja central no âmbito estadual, o PNE não define metas sobre esse ponto. Também são ausentes diretrizes e metas para a redução da elevadíssima carga tributária incidente sobre as importações de serviços (insumos importantes para a exportação de bens e outros serviços) e de mecanismos que restituam tributos pagos pelos exportadores de serviços.

 

Os serviços são cruciais para a integração em cadeias globais, e a alavancagem de uma agenda de comércio exterior do setor depende de uma agenda tributária mais robusta.

 

Considerações finais

 

O PNE representa um passo importante na direção de uma melhor inserção do Brasil na economia mundial, bem como na redução de custos no comércio exterior, em especial se considerado o contexto de ajuste fiscal em que o Plano foi concebido.

 

A agenda mais extensa em negociações comerciais, sobretudo, pode melhorar o acesso dos exportadores brasileiros a outros mercados, bem como aumentar o acesso a insumos e a bens de capital.

 

Com a retração da atividade econômica, o comércio exterior (e as exportações em particular) terá papel central na retomada do crescimento. Assim, a execução das medidas que compõem o PNE, o diálogo contínuo com o setor privado e a previsão de aperfeiçoamento constante devem ser seguidos de perto.

 

* Fabrizio Sardelli Panzini é mestre em Economia Política pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP) e especialista em Negociações Internacionais na Confederação Nacional da Indústria (CNI).

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22 Maio 2017
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22 Maio 2017
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