Entrevista com o embaixador Celso Amorim

15 Setembro 2016

Mais recentemente, a vocalização de demandas pela “flexibilização” do Mercado Comum do Sul (Mercosul) tem aumentado entre os membros do bloco. Para os defensores dessa proposta, é necessário que as regras do Mercosul permitam que seus membros negociem acordos bilaterais em um ritmo mais acelerado, se assim o desejarem. Na sua visão, quais seriam os efeitos dessa flexibilização para o Mercosul?

A flexibilização do Mercosul é, na verdade, o primeiro passo para uma desconstrução do grupo, tal como foi concebido. A existência de uma tarifa externa comum é reconhecidamente o coração da União Aduaneira, prevista no Tratado de Assunção de 1991 e consagrada em Ouro Preto, em 1994. Portanto, muito antes de Lula e do PT [Partido dos Trabalhadores] chegarem ao poder. É o que sela a concepção de um destino comum, fato de transcendental importância não só para o desenvolvimento, mas para a paz e a cooperação na nossa região.

 

Contrariamente ao que se lê com frequência, em artigos de “especialistas”, a negociação conjunta não é meramente decorrência de resolução do Conselho do Mercado Comum, mas é a consequência lógica, natural e necessária do fato de o Mercosul ser uma União Aduaneira. A exemplo do chamado “Brexit”, a flexibilização colocaria em risco a integração entre os países do Mercosul, afastando para um futuro ainda mais distante o objetivo constitucional da integração latino-americana.

 

A posse da Venezuela no sistema rotativo da Presidência Pro Tempore do Mercosul tem sido sucessivamente adiada nas últimas semanas. Como o senhor avalia essa hesitação em direção à Venezuela? Qual a importância desse país no Mercosul hoje?

A Venezuela passa hoje por uma gravíssima crise política, fato que é legitimamente motivo de preocupação para os países do Mercosul. Mas isso não é razão para afastá-la da Presidência rotativa do Mercosul. Esse tipo de sanção não está previsto em nenhum dos documentos constitutivos do Mercosul. Não faz parte do seu ordenamento normativo. Por outro lado, a exclusão e o isolamento só servirão para tornar mais difícil o diálogo com o nosso vizinho (amazônico, andino e caribenho), o que em nada contribui para o encaminhamento pacífico e democrático dos seus problemas internos.

 

Em perspectiva, tem-se a impressão de que o Mercosul é influenciado sobremaneira pelas características dos governos de seus membros. Mais especificamente, o projeto de integração tende a ganhar um sentido distinto de acordo com os resultados eleitorais e/ou crises internas de seus membros. Ao mesmo tempo, a percepção é de que a falta de continuidade tem prejudicado a evolução do bloco. Conhecendo o papel dos integrantes do projeto em tais reviravoltas, gostaríamos de explorar o papel do arcabouço institucional oferecido pelo Mercosul para tal dinâmica. Na sua visão, a atual estrutura institucional do Mercosul contribui para as dificuldades na adoção de políticas de longo prazo no nível regional? Quais são as reformas necessárias para a obtenção desse objetivo?

Em todo o processo de integração, a inclinação dos governos influi em seu ritmo, amplitude e profundidade. Essas flutuações são claramente perceptíveis no histórico da formação do Mercado Comum Europeu (hoje União Europeia). Da mesma forma que na Europa, no Mercosul, governos mais progressistas sucederam a outros de tendência mais conservadora e vice-versa. Basta lembrar que as origens do Mercosul remontam aos entendimentos Brasil-Argentina, à época dos governos Sarney e Alfonsín, e que o bloco se tornou uma realidade jurídica (além de política e econômica) nos governos Collor e Itamar, quando Menem era presidente da Argentina, antes do impulso recebido em período mais recente.

 

Claro, as instituições podem ser aprimoradas. Mas a raiz da crise atual é outra: reside numa concepção de inserção internacional, em Brasília e em Buenos Aires, em que a integração passa a segundo plano. O chamado “regionalismo aberto”, defendido por elementos que apoiam o novo governo, nada mais é que uma volta à visão tradicional que subordina a visão integracionista ao relacionamento com os países do Norte desenvolvido. Fundamentalmente, desconhece que a integração é, antes de tudo, um processo político, cujo objetivo último é a paz e a prosperidade compartilhada.

 

A ausência do Brasil nas chamadas negociações megarregionais e em acordos com parceiros comerciais representativos tem sido objeto de críticas nos últimos anos, em especial desde 2014. Ao mesmo tempo, a Aliança do Pacífico vem sendo apontada em algumas ocasiões como exemplo a ser seguido. O senhor concorda com a visão de que o fortalecimento do Mercosul deveria partir da reprodução de características observadas na Aliança do Pacífico? Por quê?

A Aliança do Pacífico não é um processo de integração. O livre comércio entre países de uma mesma região, embora importante, não propicia por si só a integração. Na verdade, em larga medida, a Aliança do Pacífico é mais uma realidade midiática (para promover certo tipo de modelo econômico de corte livre-cambista) do que uma realidade econômica, política ou social. Basta lembrar que todos os países que a compõem comerciam mais com o Mercosul do que com os países da própria Aliança. Nem estão previstas, que eu saiba, medidas – como as do Mercosul – como isenção de vistos, acordos de residência, previdência social etc.

 

Quanto aos mega-acordos, tipo TPP [Parceria Transpacífica, sigla em inglês] e outros, além dos problemas que estão enfrentando nos próprios países que tiveram a iniciativa de levá-los adiante (em particular, nos Estados Unidos), eles contêm cláusulas inaceitáveis para um país como o Brasil em áreas como saúde e relação investidor-Estado. Políticas como a de medicamentos genéricos – fortemente impulsionadas, aliás, no governo FHC [Fernando Henrique Cardoso] e aprofundadas nas administrações Lula e Dilma – se tornariam inviáveis, se viéssemos a subscrevê-los.

 

Para outro grupo de especialistas em integração na América do Sul, a “convergência na diversidade” entre Mercosul e Aliança do Pacífico poderia resultar em vantagens para ambos os blocos. Que complementaridades o senhor destacaria entre esses dois projetos de integração? Na sua visão, quais seriam as vantagens e desvantagens dessa aproximação?

Novamente, uma falsa noção midiática. A “convergência” entre os países do Mercosul e as nações sul-americanas que integram a Aliança do Pacífico já existe. Está consagrada em acordos de livre comércio, assinados durante o governo do presidente Lula, que levarão à eliminação de tarifas para o comércio de bens nos próximos dois ou três anos.

 

Esses acordos podem e devem ser complementados com acordos em áreas como serviços, investimentos (adequados às nossas condições) e compras governamentais. Alguns desses acordos já foram firmados (serviços com o Chile, investimentos com o Peru). Estendê-los e aprofundá-los independe de uma relação com a Aliança do Pacífico. No caso do México, cumpre notar que a ideia de um acordo de livre comércio (seja com o Brasil, seja com o Mercosul) foi reiteradamente proposta na segunda metade da primeira década deste século, mas encontrou forte resistência de setores industriais e agrícolas daquele país, desfavoravelmente afetados pela associação ao NAFTA [Acordo de Livre Comércio da América do Norte, sigla em inglês].

 

A criação da Organização Mundial do Comércio (OMC) reflete o considerável apoio ao multilateralismo nos anos 1990. No entanto, os membros da OMC têm tido dificuldade em traduzir tal retórica em avanços concretos. Que elementos da arquitetura institucional da OMC contribuem, na sua avaliação, para esse quadro? O que falta para transformar as promessas do passado em um amplo consenso?

Como alguém que assinou o Acordo de Marraqueche, que criou a OMC, sinto-me à vontade para dizer que o processo de negociação que prevalecia no antigo GATT [Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio, sigla em inglês] e nos primeiros anos da existência da OMC praticamente excluía (à exceção de alguns poucos casos, sem dúvida, importantes) os países em desenvolvimento do círculo estreito em que as principais decisões eram tomadas.

 

Como explico largamente nos meus três livros mais recentes – especialmente em Teerã, Ramalá e Doha, Memórias da Política Externa Ativa e Altiva, foi depois da Conferência Ministerial de Cancun, em 2003, que essa situação mudou. Na reunião ministerial seguinte, em Hong Kong (2005), estabeleceu-se, por exemplo, a meta da eliminação total dos subsídios à exportação de produtos agrícolas – que é, aliás, o único resultado concreto de interesse dos países em desenvolvimento da mais recente reunião de Nairobi. Apesar da mudança no paradigma das negociações, que antes estava limitado aos Estados Unidos e à União Europeia, com alguma participação do Japão e do Canadá (portanto, ao G-7), e que passou a incluir, de forma mais ativa, países como Índia e Brasil (e posteriormente, China), não foi possível avançar em áreas mais sensíveis, como subsídios domésticos em agricultura.

 

Novamente, não creio que o problema seja institucional, pois tudo o que realmente conta em matéria de negociação se passa de modo muito informal na OMC, que – é bom que se diga – continua a ter um papel importante na solução de controvérsias (vide casos Embraer-Bombardier, algodão com os Estados Unidos e açúcar com a UE, para citar apenas alguns em que o Brasil esteve envolvido). Na verdade, o problema reside mais na vontade política e na orientação estratégica dos principais parceiros, principalmente Washington. O governo Obama claramente orientou-se em direção a acordos birregionais tipo TPP, que além de ganhos econômicos supostamente trariam vantagens geopolíticas para os Estados Unidos – sobretudo em relação a Pequim.

 

Os possíveis impactos da TPP e da Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês) têm sido crescentemente debatidos por especialistas em comércio no Brasil. Nesse contexto, a negociação de acordos bilaterais com os Estados Unidos e a aceleração das tratativas para um acordo entre Mercosul e União Europeia (UE) têm sido apresentadas como formas de contornar alguns desses efeitos. Na sua opinião, um acordo bilateral de comércio com os Estados Unidos e/ou com a UE interessa ao Brasil? Dentro de que termos tal acordo seria vantajoso ao país?

Há sérias dúvidas sobre o futuro de ambos os acordos, em virtude da oposição interna, tanto nos Estados Unidos quanto na UE. Já me referi, em resposta a outra pergunta, aos graves problemas que a adesão a acordos desse tipo trariam para o Brasil em áreas sensíveis e fundamentais para o nosso desenvolvimento econômico e social.

 

À luz do debate eleitoral dos Estados Unidos, entre outros fatores, parece-me extremamente remota a hipótese de um acordo entre Mercosul (e não exclusivamente Brasil) e os Estados Unidos com um mínimo de equilíbrio nos ganhos e concessões de cada lado.

 

Não descarto de todo a hipótese de um acordo Mercosul-UE. Aliás, a ideia desse acordo surgiu em uma conversa que tive com Durão Barroso quando este era o ministro das Relações Exteriores de Portugal, em 1994. Mas a história das negociações que empreendemos com muita boa fé entre 2003 e 2004, sobretudo, demonstra que não é nada fácil um entendimento que não acarrete um agravamento da tão deplorada “desindustrialização” do Brasil (e da Argentina) e que contenha concessões suficientemente atraentes em produtos como carnes e açúcar, inclusive etanol.

 

Seja como for, acordos desse tipo nunca serão capazes de substituir acordos multilaterais, isto é, na OMC – único foro em que questões fundamentais como subsídios domésticos em agricultura podem ser negociados.

 

Desde o início da Presidência interina de Michel Temer, o Ministério das Relações Exteriores (MRE) teve o seu papel reformulado na direção de: i) empreender um ativismo com foco na área comercial, como ilustra a transferência de competência da Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (APEX-Brasil) ao MRE (Decreto nº 8.788); ii) reduzir gastos com embaixadas no continente africano, conforme estudo encomendado pelo atual chanceler José Serra; e iii) buscar acordos comerciais com os Estados Unidos e a UE. Como o senhor avalia as recentes mudanças relacionadas ao MRE? Quais os efeitos de tais medidas sobre as relações Sul-Sul do Brasil?

Nada contra a absorção da APEX pelo Itamaraty, sempre que não signifique a absorção do Itamaraty pela APEX.

 

Sobre os demais temas, já me pronunciei em inúmeros artigos e entrevistas e acho desnecessário abundar sobre sugestões de impacto negativo evidente para nosso relacionamento externo.

 

De que maneira o crescente interesse na negociação de acordos bilaterais e regionais afeta a estratégia brasileira de aproximação com os países da África? É possível pensar em uma expansão das relações entre o Brasil e o continente africano que parta da celebração de acordos pontuais? Quais as principais vantagens e desvantagens da adoção de tal estratégia?

Nunca desconhecemos o potencial do comércio com países em desenvolvimento, em particular com a África. A iniciativa mais importante nesse sentido foi a celebração de um acordo Mercosul-SACU [União Aduaneira da África Austral, sigla em inglês].

 

Levar esses acordos à prática, entretanto, requer forte determinação política para superar as enormes dificuldades burocráticas e uma cultura empresarial, com exceção de poucos setores, predominantemente voltada aos mercados de países desenvolvidos. Tais obstáculos são agravados agora, no caso do Brasil, pelo aparente enfraquecimento do papel “Eximbank” do BNDES [Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social].

 

Como o senhor avalia a implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) pelo Brasil? Quais são as prioridades e áreas de oportunidades para o Brasil em temas como mitigação e adaptação à mudança climática?

A resposta a essa pergunta exigiria um ensaio e mesmo uma pesquisa, que não estou em condições de fazer neste momento.

 

Contudo, não posso deixar de referir à preocupação que causa a intenção de congelar em termos reais o gasto público, o que inevitavelmente impactará em áreas fundamentais para os ODS, como saúde, educação e meio ambiente.

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