Grupos ambientais e processo decisório em acordos de comércio: os casos de Estados Unidos e UE

11 Abril 2016

Apesar da ênfase nos aspectos ambientais dos acordos comerciais negociados pela União Europeia (UE) e pelos Estados Unidos, existem grandes diferenças na forma com que esse tema é tratado no texto desses acordos[1]. A UE, por exemplo, direciona maior atenção a aspectos como diálogo e cooperação, ao passo que os acordos assinados pelos Estados Unidos recorrem com maior frequência a mecanismos como sanções e multas com vistas ao cumprimento de leis ambientais.

 

Um exemplo pode ser encontrado no artigo 20.17 do Tratado de Livre Comércio entre República Dominicana, América Central e Estados Unidos (CAFTA-DR, sigla em inglês), segundo o qual “se, no relatório final, o painel determinar que uma das Partes não cumpriu com as obrigações do artigo 16.2.1(a) [sobre leis trabalhistas] ou do artigo 17.2.1(a) [sobre leis ambientais] (...), o painel pode determinar uma avaliação monetária (...) que não deve exceder o limite de 15 milhões de dólares ao ano”[2].

 

Em contraste, no acordo entre UE e Fórum do Caribe (CARIFORUM, sigla em inglês), as disposições sobre soluções de controvérsias envolvendo os capítulos sobre questões ambientais (Capítulo 4 do Título IV) e sociais (Capítulo 5 do Título IV) apontam que “nenhuma das Partes deve trazer sob disputa elementos dos Capítulos 4 e 5 do Título IV, a menos que os processos dos Artigos 189(3), (4) e (5) e Artigo 195(3), (4) e (5), respectivamente, tenham sido invocados e a questão não tenha sido satisfatoriamente resolvida até 9 meses após o início das consultas”[3].

 

Entre as análises da relação entre aspectos ambientais e comércio internacional, pouquíssimas estão focadas nos determinantes domésticos que ajudam a entender a forma tomada por questões ambientais nos acordos comerciais assinados por Estados Unidos e UE. Uma análise desse tipo passa necessariamente pela tentativa de explicar como grupos ambientais acessam o processo decisório de política externa de Estados Unidos e UE. Aqui, cabe ressalvar que não apenas fatores domésticos determinam o formato dos acordos negociados por esses atores. Dito isso, este artigo discute um aspecto da face doméstica dos “jogos de dois níveis” que influencia o conteúdo ambiental desses acordos: o papel dos grupos ambientais no processo decisório de política comercial de Estados Unidos e UE.

 

A tentativa de entender a participação de grupos ambientais no processo decisório parece um contrassenso diante dos estudos sobre grupos de interesse, normalmente focados em grupos empresariais, coesos e poderosos. Acadêmicos como George Stigler e Mancur Olson preveem que grupos de interesse difusos – como os ambientais – normalmente teriam maior dificuldade para superar dilemas de ação coletiva. Apontam, ademais, que a regulação é utilizada pela indústria e para seus próprios interesses, de modo que a demanda por regulação está intimamente ligada às características dos grupos que se beneficiam delas.

 

Apesar dessas visões clássicas, este artigo terá como foco elementos que apontam para a influência relativa dos grupos ambientais no processo decisório em política comercial de Estados Unidos e UE. Dois elementos distintos são levados em consideração: i) a estratégia de framing e a criação de coalizões entre grupos sindicais e ambientais; e ii) as diferenças institucionais entre Estados Unidos e UE.

 

A coalizão verde-azul e a estratégia de framing dos grupos antilivre comércio

 

A experiência estadunidense mostra que questões sindicais e ambientais tiveram muito mais visibilidade quando a política comercial atingiu um grau significativo de saliência pública – ocasiões em que grupos sindicais e ambientais tiveram maior acesso relativo ao processo decisório –, mas minguaram após esses momentos. Nos Estados Unidos, esses grupos obtiveram maior influência após a implementação do Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês), momento no qual foi possível notar que eram vazias as promessas feitas pelo governo no que diz respeito aos benefícios do acordo para a população estadunidense.

 

Com efeito, o NAFTA gerou um sentimento de propósito entre grupos ambientalistas e sindicais, o que possibilitou a formação de coalizões e o aumento dos recursos de lobby de tais grupos. É possível analisar esse posicionamento de distintas formas: i) como reflexo de um contexto em que existem mais informações acerca dos efeitos do comércio internacional sobre grupos antilivre comércio; ou ii) como reflexo de um efeito de aprendizado baseado em experiências negativas por parte desses grupos.

 

Seja como for, a criação desse sentimento de propósito constituiu, nos anos 1990, uma oportunidade para a ação conjunta de grupos verde-azul nos Estados Unidos, particularmente. Antes divididos, os grupos ambientais uniram-se contra novas iniciativas de liberalização e, junto a grupos sindicais, obtiveram sucessivas vitórias por meio da tática de framing – ou seja, a apresentação de uma questão de modo que ela adquira uma ressonância significativa e, assim, receba mais apoio.

 

No caso da coalizão verde-azul, o recurso a essa tática buscou articular uma relação causal entre liberalização comercial e distintas formas de violações dos direitos humanos, como abuso a prisioneiros na China e insegurança alimentar. Traçou-se uma relação contínua entre a aprovação de novas iniciativas de liberalização comercial e a ampliação de um modelo do tipo NAFTA, que seria exploratório por natureza. Essa tática contribuiu para dar maior publicidade ao debate de política comercial. Essa estratégia e a ação conjunta entre grupos verde-azul foi essencial para grupos ambientais, uma vez que sua expressão só adquiriu dimensões consideráveis quando analisada em conjunção às iniciativas lançadas pelos grupos sindicais. Assim, a relação entre esses grupos foi fortalecida nos Estados Unidos, particularmente após a aprovação do NAFTA (1993) e do fiasco da Reunião Ministerial de Seattle (1999).

 

No caso da UE, em contraste, essa coalizão não se mostrou tão forte. Para alguns analistas[4], mesmo se materializada, uma possível coalizão verde-azul na UE teria uma eficácia menor do que aquela observada nos Estados Unidos, uma vez que, neste país, os grupos sindicais possuem mais força do que naquele bloco regional. Alguns trabalhos[5], por sua vez, levantam a hipótese de que houve um sentimento mais agudo de contestação à globalização nos Estados Unidos do que na UE.

 

Diferenças institucionais entre Estados Unidos e UE

 

Tanto nos Estados Unidos quanto na UE, grupos trabalhistas e ambientais são subrepresentados no processo decisório de política comercial[6]. Em 2006, por exemplo, havia mais representantes da indústria de adoçantes do que de grupos ambientais nos comitês de aconselhamento do representante de Comércio dos Estados Unidos (USTR, sigla em inglês). Também, falta transparência e representatividade no comitê criado pelo tratado constitutivo da UE (antigo Artigo 133) para desempenhar um papel consultivo em política comercial. Em geral, esse comitê tem sido pouco receptivo a aspectos relacionados a comércio e meio ambiente.

 

Apesar dessa semelhança em termos de (sub)representação dos grupos ambientais na esfera decisória, existem diferenças institucionais marcantes entre Estados Unidos e UE, especialmente no que toca ao processo de votação de acordos de comércio. Tais diferenças ajudam a entender os contrastes no que diz respeito ao acesso de grupos ambientais no processo decisório desses dois atores.

 

Nos Estados Unidos, a menor escala geográfica dos distritos eleitorais contribui para que preferências setoriais sejam refletidas de forma mais direta no posicionamento dos representantes eleitos. Essa característica é somada ao baixo nível relativo de lealdade partidária nos Estados Unidos, que dá espaço a um maior grau de barganhas. Replace:

 

Nesse contexto, embora interesses trabalhistas e ambientais sejam subrepresentados no processo de formulação da política comercial estadunidense, o Executivo antecipa a possibilidade de um forte lobby por parte de uma coalizão verde-azul durante a fase de votação – particularmente em estados como Michigan e Ohio, cruciais para a base de apoio do partido Democrata.

 

Na UE, em contrapartida, o alto grau de disciplina partidária dos países integrantes do bloco limita o papel de grupos de interesse setoriais[7]. Além disso, um aspecto importante a ser pontuado é que o Parlamento Europeu – que normalmente possui um vínculo mais forte com questões ambientais, em contraponto à Comissão Europeia[8] – apresentava, até alguns anos atrás, uma participação bastante discreta no processo decisório em política comercial. O Tratado de Lisboa altera esse quadro ao estabelecer o imperativo de que trabalhos futuros nessa seara analisem com cautela as novas atribuições do Parlamento.

 

Nesse contexto, e considerando-se ainda o caráter difuso dos grupos ambientais, os formuladores de políticas da Comissão Europeia não veem sua posição favorável à liberalização comercial ameaçada pela possibilidade de que uma coalizão estabelecida entre grupos sindicais e ambientais exerça um forte lobby, tal qual o caso dos Estados Unidos. Frente a esse argumento, muitos autores afirmam que a própria criação de mecanismos de diálogo com a sociedade civil (como o Civil Society Dialogue) busca contornar problemas de transparência e legitimidade da UE, mas não oferece de fato uma capacidade de influência no processo decisório a tais grupos[9].

 

Também é importante apontar o menor envolvimento de grupos de interesse europeus na distribuição de contribuições; e a saliência de eleitores e representantes eleitos na UE. Ambos os fatores justificariam o menor poder de fogo de um lobby verde-azul em relação aos Estados Unidos. Além disso, essa característica é um elemento a mais que limita o imperativo do accountability de membros do Legislativofrente a interesses específicos no caso da UE.

 

Por fim, há desafios particulares relacionados ao fato de que ainda que toda a política comercial da UE esteja sujeita a uma maioria qualificada, um voto formal quase nunca é usado e, na prática, as decisões são tomadas por unanimidade – o que transforma todos os membros da UE em atores de veto. Para alguns autores, essa característica pode afetar negativamente a incorporação de questões ambientais e trabalhistas ao processo decisório europeu[10]. Isso porque, frente à variedade de preferências e atores com poder de veto, a agenda de política comercial deve atender a um mínimo denominador comum para que seja possível chegar a um consenso.

 

Considerações finais

 

As características da participação de grupos ambientais no processo decisório em matéria de política comercial não determina o formato dos acordos. De fato, outros elementos, como a preferência dos outros países envolvidos e a crença dos negociadores, não podem ser deixados de lado. Por outro lado, existe uma certa influência na fase de formulação de uma posição negociadora, e essa influência cresce consideravelmente na fase de ratificação dos tratados.

 

Por meio de uma análise do acesso de grupos ambientais nesse processo decisório, é possível notar que, nos Estados Unidos, esses grupos ganham mais força na medida em que se alinham com grupos sindicais e após momentos de grande saliência pública. Essa maior influência em determinados momentos não esconde o fato de que o processo ainda não representa esses grupos do modo por eles exigido.

 

Por sua vez, no caso da UE, a análise da estrutura institucional e da ação dos grupos ambientais mostra uma série de características que os coloca em uma posição de desvantagem em relação aos Estados Unidos – o que tem consequências sobre a busca por maior representatividade desses grupos no processo decisório.

 

Os elementos aqui analisados indicam que é possível que haja uma maior influência relativa dos grupos ambientais nos Estados Unidos em comparação à UE. Contudo, são necessários novos dados para cobrir lacunas ainda existentes. Este artigo deixa o pressuposto de que a maior influência relativa dos grupos de interesse nos Estados Unidos constituiria um reflexo da exigência de que certas concessões fossem feitas para esses grupos. Essas concessões teriam o objetivo de amenizar uma possível oposição na fase de votação de determinado acordo. No entanto, é preciso avançar na busca por respostas à pergunta: em que grau a estrutura multinível da UE de fato dá suporte às preferências de grupos de interesse difusos?

 

De um lado, a participação de grupos ambientais no lobby a políticas de comércio definitivamente coloca em xeque a afirmação de que grupos de interesse difusos não são capazes de exercer influência no processo decisório. De outro, a análise aqui levantada engaja uma discussão muito importante, que envolve a necessária superação do “modelo de clube” do processo decisório em política comercial. A ainda existente dificuldade de acesso de grupos ambientais ao processo decisório persiste mesmo após duas décadas de um processo de profunda contestação da forma como se fazia política comercial e que trazia consigo a promessa de uma profunda mudança a favor da maior representatividade de interesses difusos.

 

* Rodrigo Fagundes Cezar é Assistente de Projeto do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento no Brasil (PNUD Brasil) e doutorando em Relações Internacionais.




[1] As opiniões expressadas neste artigo são de completa responsabilidade do autor e não refletem de forma alguma o posicionamento do PNUD ou de qualquer outro escritório, agência ou programa do sistema das Nações Unidas.

[2] Disponível em: <http://1.usa.gov/1RpOlGe>.

[3] Disponível em: <http://bit.ly/22ZGaEw>.

[4] Ver, por exemplo: Jarman, H. Imagined Commodities: “Trade and” Policies in the European Union and United States. Tese Doutoral, Department of Government. Londres: London School of Economics and Political Science, 2008.

[5] Ver, por exemplo: Sapir, A. Who’s Afraid of Globalisation? Domestic Adjustment in Europe and America. In: Porter, R. B. et al. (eds.). Efficiency, Equity, Legitimacy. The Multilateral Trading System at the Millennium. Washington, D.C.: The Brookings Institution, 2001, pp. 179-204.

[6] Ver: Dür, A.; De Bièvre, D. Inclusion without influence? NGOs in European Trade Policy. In: Journal of Public Policy, vol. 27, n. 1, 2007, pp. 79-101.

[7] Ver: Kerremans, B.; Gistelinck, M. Trade Agreements, Labour Standards and Political Parties: Differences between the US and the EU in their Approach Towards the Inclusion of Labour Standards in International Trade Agreements. UNU-CRIS WORKING PAPERS W-2008/1, 2008.

[8] Disponível em: <http://bit.ly/1Tj0caz>.

[9] Ver: Dür, A.; De Bièvre, D. Inclusion without influence? NGOs in European Trade Policy. In: Journal of Public Policy, vol. 27, n. 1, 2007, pp. 79-101.

[10] Ver: Gonzáles-Garibay, J.; Adriaesen, M. “The Illusion of choice: the European Union and the trade-labor linkage”. Trabalho apresentado para a EUSA Conference, realizada em Boston de 3 a 6 de mar. 2011.

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