Implementação do Acordo de Facilitação do Comércio: vontade política é fundamental

10 Agosto 2015

O Acordo de Facilitação do Comércio (TFA, sigla em inglês) passará à etapa de implementação quando for ratificado por dois terços dos membros da Organização Mundial do Comércio (OMC). Diversos países, cada qual pertencente a uma categoria específica, já notificaram à Organização seu compromisso com as novas regras. A categoria C, por exemplo, estipula que mudanças só serão aplicadas após um período de transição, dependendo ainda do recebimento de assistência técnica.

 

Uma das principais controvérsias durante as negociações do TFA diz respeito aos mecanismos de financiamento para a implementação do acordo. Alguns países insistem que qualquer consenso deve ser antecedido por uma decisão sobre as fontes e critérios relativos ao financiamento da assistência técnica. Este artigo adota uma posição crítica a tal visão: argumento que o financiamento não constitui o único – tampouco o mais importante – elemento capaz de afetar os custos de implementação do TFA. Antes de tudo, sua concretização exige vontade política.

 

A economia política da facilitação do comércio

 

Devido às suas características, o TFA restringe-se a assuntos relacionados a políticas públicas e procedimentos. Essa visão de facilitação do comércio contrasta com a definição mais ampla adotada por organizações como o Banco Mundial, segundo o qual a facilitação do comércio envolve soluções para uma série de limitações ao comércio e à competitividade, incluindo infraestrutura.

 

Por que então os países em desenvolvimento (PEDs) estariam tão focados nessa definição mais ampla de facilitação do comércio? A falta de informação sobre os benefícios relativos trazidos pela adoção de uma agenda de reformas mais "soft" pode explicar tal abordagem. Por exemplo, um estudo liderado por Matthias Helble concluiu que os investimentos destinados a política e regulação comercial, no âmbito do programa de Ajuda ao Comércio (AfT, sigla em inglês), promovem uma maior expansão dos intercâmbios comerciais do que investimentos similares em áreas como “infraestrutura econômica” e “desenvolvimento do comércio”[1].

 

Outro motivo é encontrado na economia política relacionada às medidas “soft” e “hard” de facilitação do comércio. As primeiras, como as reformas políticas e regulatórias, tendem a ser invisíveis aos eleitores, o oposto das grandes obras de infraestrutura. Da mesma forma, sua implementação é dificultada por uma série de fatores de ordem institucional.

 

Em primeiro lugar, diante da incerteza sobre a distribuição de custos e benefícios, resultados claramente positivos quando analisados de forma agregada podem ser bloqueados nas urnas. A "lógica da ação coletiva" sugere que os partidários do status quo levam vantagem em relação aos defensores das mudanças. Afinal, podem contar com a cumplicidade daqueles políticos que já tiram proveito da atual regulamentação – apoio não raramente angariado por meio de propinas. Dito de outra forma, tendem a contar com uma maior capacidade de financiamento de suas estratégias.

 

Via de regra, roteiro semelhante pode ser aplicado a qualquer reforma de facilitação do comércio que resulte em procedimentos simplificados ou maior transparência. A implementação de um single window, por exemplo, acabaria com o poder discricionário de certos funcionários públicos, que podem pressionar para que mudanças não sejam implementadas. Da mesma maneira, aduanas ágeis e transparentes podem erodir parte da renda capturada por burocratas ou precisar realizar um corte de vagas. Tal ativismo envolve não apenas a resistência organizada como, em muitos casos, a distribuição de propinas aos responsáveis por propor ou votar novas regulamentações.

 

Tendo em vista a presente discussão sobre os desafios políticos relativos à implementação de medidas de facilitação do comércio, conclui-se que, para que o TFA leve a mudanças concretas, vontade política será fundamental, especialmente na questão regulatória.

 

Desafios

 

Políticas públicas

 

O TFA requer nova legislação, ou a revisão das leis atuais de acordo com o processo legislativo nacional de cada país[2]. É provável que as mudanças mais ambiciosas estejam relacionadas a medidas atualmente inexistentes nos arcabouços institucionais de diversos países. Exemplos são encontrados em todas as 12 principais disposições do TFA e, em especial, nos artigos I, III, IV, V, VI, VII, VIII e X.

 

A implementação dessas reformas regulatórias exige, acima de tudo, comprometimento político e a priorização da aprovação de medidas relacionadas à facilitação do comércio. Uma visão distorcida do TFA pode levar os governos a atrasar sua implementação. Outra possibilidade é a utilização de apenas parte de suas recomendações.

 

Vencida essa barreira, concretizar decisões legislativas demanda a existência de especialistas em diversas áreas do governo. Cabe ressaltar que a própria natureza ampla de tais transformações exigiria a cooperação entre uma série de agências como um elemento indispensável à manutenção da coerência e consistência de políticas e regulações domésticas. Para muitos PEDs, tais questões já representam enormes desafios por si só.

 

Instituições

 

A implementação efetiva do TFA requer o estabelecimento de novas unidades com funções especializadas (por exemplo, agências de cooperação fronteiriça e single window) ou novos processos (como no caso do processamento prévio à chegada dos produtos e da administração de riscos derivados das novas políticas).

 

Tratam-se de medidas de difícil implementação, não apenas por seus custos mas, fundamentalmente, porque divergem dos arranjos institucionais encontrados na maioria dos países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs). Não por acaso, há quem se pergunte: se um país é incapaz de criar instituições que permitam ganhos de curto prazo (como maior competitividade e crescimento), por que investiria recursos escassos em reformas sujeitas à oposição de poderosos grupos de pressão? Segundo essa perspectiva, medidas de facilitação do comércio que exijam novas instituições, leis e processos dificilmente serão implementadas sem assistência adequada.

 

Implementação

 

Assistência técnica e transferência de capacidades

 

A Seção II do TFA liga a implementação do Acordo à capacidade de um país de empreender tal tarefa. Em outra passagem, o TFA exorta aqueles com melhores condições a auxiliar PEDs e PMDRs a adquirirem os recursos necessários à implementação do Acordo. Em resposta a essa demanda, a OMC lançou, em julho de 2014, o programa “TFA Facility”, cujo objetivo é complementar os esforços de outras agências e doadores na provisão de assistência técnica relacionada à facilitação do comércio, além de promover a capacitação em países mais necessitados. A iniciativa busca aproximar as fontes de auxílio e seus potenciais beneficiários, adequando seu grau de envolvimento segundo a disponibilidade relativa de recursos para a promoção da facilitação do comércio. Em outras palavras, caberá à OMC prover recursos apenas quando todas as outras opções forem insuficientes.

 

Sempre que necessários, os recursos disponibilizados pela “TFA Facility” serão limitados tanto em valor quanto em escopo. Com teto definido em US$ 200.000, tais recursos serão destinados principalmente a investimentos em consultoria para a promoção de reformas. Críticos como Jeronim Capaldo afirmam que, diante da impossibilidade de obtenção de financiamento junto a outras agências ou doadores, é pouco provável que a opinião de especialistas leve à implementação do TFA naqueles membros com menor desenvolvimento relativo[3].

 

Infraestrutura

 

A infraestrutura constitui um avanço positivo, mas não uma condição necessária à implementação do TFA. Em outras palavras, computadores potentes, melhores linhas telefônicas ou conexões de Internet mais rápidas tornam mais efetivas e eficientes as operações aduaneiras e o controle. Conforme lembra Evdokia Moïsé, o fato de tais avanços também permitirem a facilitação do comércio é incidental: embora seja uma excelente notícia, não deveria significar uma total associação entre ambas as prioridades[4]. Os custos de provisão de infraestrutura, assim, não devem ser computados como gastos diretos derivados da facilitação do comércio. 

 

Quais são as evidências desses desafios?

 

Evidências sobre os desafios relacionados à implementação de medidas de facilitação do comércio podem ser obtidas em duas fontes: planos nacionais de implementação desenvolvidos pela Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês); e as auto-avaliações sobre necessidades em facilitação do comércio, preparadas pela OMC. Uma terceira fonte possível – os programas previstos em acordos regionais de comércio – não é contemplada neste artigo.

 

Ambas as avaliações de caráter multilateral sugerem que uma ampla gama de medidas já tem sido implementada, parcial ou totalmente. Os relatórios da UNCTAD, por exemplo, mostram que o caso de destaque em matéria de implementação realizou 29 das 30 medidas avaliadas. Por outro lado, as taxas de não cumprimento das recomendações são baixas: na pior avaliação, apenas 10 das 30 medidas não foram implementadas. De qualquer maneira, entre os piores exemplos, a grande maioria é composta por PMDRs.

 

Das dez medidas mais frequentemente declaradas como não cumpridas, a metade é encontrada tanto na avaliação da OMC quanto na da UNCTAD: publicação na Internet, single window, publicação do tempo médio de liberação, serviços de informação e agilização da resolução de pendências. Outras medidas incluem a existência de regras específicas para taxas, a presença de operadores autorizados, cooperação de agências de fronteira e o estabelecimento de programas para administração de riscos e a aceleração dos embarques.

 

Segundo a UNCTAD[5], existem seis razões principais para falhas na implementação de medidas de facilitação do comércio (ver Tabela 1). A inexistência de um arcabouço legal é considerada o principal motivo para a dificuldade de levar adiante a implementação de 29 medidas (75% do total avaliado). A insuficiência de recursos – categoria ampla, que inclui capacidade institucional e tecnológica e acesso a recursos financeiros ou humanos – é apontada como uma barreira fundamental à implementação de 24 medidas. Em 18 destas, a inexistência de uma estrutura organizacional adequada explica falhas.

 

 

A definição ampla de "recursos" impede uma apreciação do papel restritivo exercido pelo financiamento. Contudo, em análise específica, baseada em dados fornecidos por 10 países, a UNCTAD fornece evidências acerca dos custos de implementação de um pacote de reformas voltadas à facilitação do comércio e de medidas específicas. O trabalho conclui que o custo estimado para a plena implementação não é consideravelmente elevado: US$ 7,6 milhões, em média.

 

Dados agregados, porém, escondem importantes diferenças entre os Estados. Enquanto a média para os 5 países com menor custo é de US$ 2 milhões, aqueles com maiores deficiências necessitariam pouco mais de US$ 13 milhões. Quando o foco é colocado em medidas específicas, as duas opções mais caras são: single window, com custo médio de US$ 3,1 milhões; e procedimentos de teste, cujos gastos chegariam a US$ 2,4 milhões.

 

Nas avaliações da OMC, poucos países – com destaque para os PMDRs – apontam a falta de recursos financeiros como a principal limitação para a implementação de medidas de facilitação do comércio. Por outro lado, muitos deles sugerem que a infraestrutura deficiente é uma barreira para a implementação de iniciativas como o single window ou aquelas que exigem uma maior eficiência no controle aduaneiro.

 

Considerações finais

 

A implementação do TFA já está acontecendo, e teve início mesmo antes de que o TFA entrasse em vigor. Este artigo argumenta que o principal desafio enfrentado por PEDS, e especialmente por PMDRs, começa muito antes do momento de adoção de medidas concretas.  

 

Contrariando uma avaliação recorrente, limitações financeiras podem não representar um gargalo tão importante. Tal fato, quando somado à realidade de que fontes de financiamento para a promoção da facilitação do comércio não são infinitas, sugere que os membros da OMC deveriam alocar seus próprios recursos em uma ação representativa de seu auto-interesse. Sempre que ordenadas de maneira adequada, as iniciativas voltadas à facilitação do comércio não oneram os cofres públicos.

 

* Vinaye Ancharaz é economista sênior da área de desenvolvimento do ICTSD.




[1] Ver: Heible, Matthias; Mann, Catherine; Wilson, John. Aid for Trade Facilitation. In: World Bank Policy Research Paper, No. 5064. Nova York: Banco Mundial, 2009.

[2] Ver: Moïsé, Evdokia. The Costs and Challenges of Implementing Trade Facilitation Measures. In: OECD Trade Policy Papers No. 157. Paris: OECD, 2013.

[3] Disponível em: <http://bit.ly/1eQj4Me>.

[4] Ver: Moïsé, Idem.

[5] Ver: UNCTAD. National Trade Facilitation Bodies in the World. Genebra: UNCTAD, 2014. Disponível em: <http://bit.ly/1ONmo7i>.

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