Ingerência no policy space: reflexões sobre as regras e os contenciosos da OMC

15 Junho 2016

A discussão envolvendo o policy space e seu aumento ou diminuição em razão de decisões adotadas em contenciosos no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC) não é recente. Com efeito, a discussão sobre policy space – ou “espaço para políticas públicas de desenvolvimento econômico” – foi introduzida oficialmente nas negociações da OMC em 2006, durante a Rodada Doha.

 

Este artigo tem como objetivo refletir sobre o impacto das regras do sistema multilateral de comércio, notadamente dos contenciosos na OMC, sobre o policy space dos membros da Organização.

 

Regras multilaterais e margem de manobra

 

Desde 1995, quando entraram em vigor, as normas da OMC limitaram, com maior ou menor intensidade, a flexibilidade dos membros quanto à escolha dos instrumentos que poderiam ser usados na implantação de objetivos de política econômica.

 

Ao passo que disciplinas no comércio multilateral eram e são desejadas, tais regras impactaram a margem de manobra à disposição dos membros da OMC para políticas internas de desenvolvimento econômico. Como é possível imaginar, com o advento da Organização, as limitações ao uso de uma série de instrumentos econômicos afetaram significativamente economias em desenvolvimento e aquelas de menor desenvolvimento relativo.

 

O termo policy space, em sentido atual, foi definido no Consenso de São Paulo (2004) como “o escopo para políticas domésticas, especialmente nas áreas de investimento comercial e desenvolvimento industrial, o que pode ser enquadrado por disciplinas e compromissos internacionais, bem como por considerações globais de mercado”[1]. Portanto, “policy space” refere-se à liberdade de escolha em termos de políticas de desenvolvimento econômico que os países podem adotar e implementar, considerando os compromissos e disciplinas internacionais que determinado país concordou em assumir.

 

As preocupações com o policy space dos membros emergiram cada vez mais fortes em negociações da OMC, sobretudo nos primeiros anos da Rodada Doha. Em 2006, relatório publicado pela Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês)[2] destacou a preocupação dos países quanto a restrições ao policy space no âmbito da OMC. Segundo o documento, as regras da Organização tornaram muito mais difícil para os países em desenvolvimento a combinação de estímulos econômicos orientados para o exterior com instrumentos de políticas não ortodoxas. No passado, estes últimos constituíram um recurso comum das economias desenvolvidas para promover a diversificação econômica e a inovação tecnológica.

 

Nesse sentido, é verdade que, ao legislarem sobre o comércio multilateral, as normas da OMC, quando não limitam expressamente uma conduta, deixam em aberto a possibilidade de restrição do direito dos membros de regular ou legislar sobre temas específicos.

 

No que se refere ao processo de elaboração de regras, a questão central parece ser como equilibrar a necessidade de preservar o direito dos membros de regular o seu policy space com a abolição de políticas públicas unicamente protecionistas, condenadas pela OMC porque contrárias aos objetivos de liberalização comercial da Organização.

 

Segundo o estudo da UNCTAD, as regras e os compromissos assumidos pelos membros da OMC restringem seu policy space de pelo menos três formas diferentes: i) limitam severamente os subsídios para estímulo à produção local de novos produtos ou de novos modelos de produção, com destaque para a proibição de subsídios vinculados ao desempenho exportador, conforme previsto no Artigo 3.1(a) do Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias (ASMC); ii) proíbem a imposição de requisitos de desempenho que favoreçam a transferência de tecnologia e a utilização prioritária de componentes produzidos nacionalmente; e iii) tornam difícil ou onerosa, para os produtores nacionais, a prática de engenharia reversa e imitação por meio do acesso à tecnologia que é coberta por patente ou proteção de direitos autorais[3].

 

Um exemplo do desconforto do Brasil quanto às regras multilaterais de comércio pode ser observado na insistência do país na necessidade de flexibilização das normas impostas pelo Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas ao Comércio (TRIMS, sigla em inglês), de modo que seja permitido o recurso a tais medidas com vistas a impulsionar o desenvolvimento econômico do país[4]. A principal crítica do Brasil ao referido Acordo diz respeito à ausência de um mecanismo que diferencie os estágios de desenvolvimento de cada membro da OMC no processo de implementação das regras do Acordo TRIMS.

 

Outra questão sobre a limitação do espaço dos membros da OMC para a definição de suas políticas públicas econômicas está relacionada ao impacto das regras de comércio multilateral sobre a soberania dos países. Concretamente, é verdade que o esforço para a liberalização dos mercados reduziu o controle dos formuladores de políticas públicas sobre os instrumentos econômicos disponíveis. Nesse contexto, a autonomia dos membros passou a ficar circunscrita pelo reforço das disciplinas multilaterais. Ainda que uma discussão sobre esse tema seja relevante, este artigo não objetiva avaliar o impacto das normas da OMC sobre o direito interno dos membros quando estes assumem voluntariamente compromissos perante a Organização.

 

Em que pese a inquietação quanto ao recurso a uma série de instrumentos econômicos para promover o desenvolvimento individual de determinado membro da OMC, a adoção de disciplinas que pautam o direito do comércio internacional – sobretudo na forma de single undertaking[5] – constituiu um grande avanço no sistema global. Ao mesmo tempo, estabeleceu compromissos mútuos baseados em não discriminação e reciprocidade entre os membros, além de conferir previsibilidade para as trocas comerciais ao redor do mundo.

 

Mais que conferir previsibilidade, ao criar um espaço jurídico para a solução de disputas comerciais, a OMC também conferiu segurança jurídica a seus membros. O expressivo número de disputas iniciadas nos últimos 20 anos (504 até março de 2016) sugere que os países que compõem a Organização confiam plenamente no funcionamento e nas decisões emanadas por painéis e pelo Órgão de Apelação. Ora, é a importância e o impacto das interpretações emanadas pelas decisões dos órgãos judicantes da OMC que justificam a reflexão proposta neste artigo.

 

O impacto das disputas sobre o policy space

 

Antes de tudo, cabe observar que as disputas da OMC e seu resultado não têm o poder de expandir ou diminuir a flexibilidade que os membros gozam no âmbito da Organização para a definição de seu policy space[6]. Efetivamente, os órgãos judicantes da OMC podem apenas interpretar dispositivos legais, a fim de entender e dispor sobre o seu real sentido ao aplicá-los a casos concretos.

 

Para além disso, cabe ressaltar que nem os painéis, nem o Órgão de Apelação podem alterar ou extinguir regras multilaterais de comércio, nem mesmo criar novas regras. Nesse sentido, o Artigo 19.2 do Entendimento sobre Solução de Controvérsias dispõe que: “Em conformidade com o parágrafo 2 do Artigo 3, em suas conclusões e recomendações, o painel do Órgão de Apelação não pode ampliar ou reduzir direitos e obrigações estipulados nos acordos pertinentes”[7].

 

Assim, de um lado, o processo de negociação e definição de regras possui amplo impacto sobre o policy space dos membros da OMC, e o processo de definição e estabelecimento de novas normas é caracterizado por uma total liberdade e poder de criação. De outro, os resultados dos processos de disputas possuem efeitos mais tímidos, na medida em que possuem um caráter apenas interpretativo ou elucidativo do direito já estabelecido.

 

Apesar disso, a prática indica que as regras impostas pelo direito da OMC em seus diferentes acordos são passíveis de muitas interpretações – algumas mais amplas, outras mais restritas. Ainda que as decisões refletidas em relatórios de painéis e do Órgão de Apelação não tenham o poder de criar ou suprimir regras do arcabouço legal da Organização, a depender do entendimento do órgão judicante, as decisões podem abrir um amplo espaço para o uso do policy space pelos membros envolvidos (e também dos não envolvidos) em determinada disputa.

 

Ainda que o impacto jurídico e econômico de decisões de painéis e do Órgão de Apelação adotadas pelos membros tenham efeito obrigatório, a princípio, apenas para as partes envolvidas em uma disputa como parte reclamante e parte reclamada, existe um precedente de facto criado por decisões da OMC. Ou seja, ainda que não exista a figura de precedente jurídico no direito da OMC, a interpretação de um dispositivo legal pelo Órgão de Apelação torna-se espelho para além da decisão de uma disputa específica.

 

É importante sublinhar que as interpretações do Órgão de Apelação são analisadas cuidadosamente por advogados especializados em direito da OMC em todo o mundo, já que – embora não juridicamente – elas criam um precedente de facto interpretativo que deve guiar – até ser modificado (caso o seja) – futuras decisões de painéis e do próprio Órgão de Apelação.

 

Nesse sentido, qual é o impacto de análises interpretativas dos órgãos judicantes da OMC, notadamente do Órgão de Apelação, sobre o policy space dos membros?

 

A aplicação do direito à situação concreta, ou uma interpretação específica de um dispositivo legal, pode elucidar o potencial de alcance – maior ou menor – de um dispositivo dos acordos da OMC. Uma interpretação específica de um artigo ou parágrafo pode também encorajar ou desencorajar membros da OMC a abrirem disputas sobre determinada situação.

 

Como exemplo, destacam-se os casos DS472 e DS497, iniciados respectivamente pela União Europeia (UE) e pelo Japão, ambos contra o Brasil. A despeito de considerações sobre o mérito das referidas disputas, as duas foram iniciadas com o propósito claro de questionar a utilização de conteúdo local pelo Brasil em diferentes setores da indústria, entre outras alegadas violações ao Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês), ao Acordo TRIMS e ao ASMC.

 

Ora, para discutir a utilização pelo Brasil de políticas de desenvolvimento econômico nacional, tanto a UE quanto o Japão pautaram-se em diferentes interpretações prévias de painéis e do Órgão de Apelação que lhes dão, a priori, confiança para questionar o Brasil perante a OMC.

 

Com efeito, em uma das oportunidades que o Órgão de Apelação se manifestou sobre a política de conteúdo local utilizada por um dos membros (DS139) e a possível violação do Artigo 3.1(b) do ASMC[8], os juízes entenderam que o referido dispositivo proíbe de jure e de facto a utilização de subsídios relacionados a políticas de conteúdo local.

 

Tal decisão, absolutamente limitante no que se refere à possibilidade de fazer uso de políticas de conteúdo local tem, ou pode ter, um forte impacto na decisão de membros da OMC de fazerem uso de seu policy space na adoção desse tipo de instrumento de estímulo ao desenvolvimento econômico nacional.

 

Diferentemente, a depender do viés adotado, o Órgão de Apelação também pode ampliar de modo significativo o policy space de membros da OMC a partir da interpretação sobre a aplicação da lei ou de lacunas em dispositivos de acordos, por exemplo.

 

Considerações finais

 

É verdade que as regras da OMC e as decisões de contenciosos no âmbito da Organização têm o poder de afetar, em maior ou menor grau, os instrumentos disponíveis para a utilização dos membros na adoção de políticas de desenvolvimento econômico.

 

Não obstante, os ganhos sistêmicos ao se aderir à OMC ainda parecem compensar, em muito, a limitação ao policy space daqueles que aderem ao sistema – espaço este que pode ser eventualmente expandido por interpretações dos órgãos judicantes da Organização.

 

* Renata Amaral é doutora em Direto Internacional pela Universidade de Maastricht e pela UFSC e coordenadora em comércio internacional da Barral M. Jorge Consultores Associados.




[1] Disponível em: <http://bit.ly/1Y4AbwU>.

[2] Ver: UNCTAD. Trade and Development Report 2006. New York: UN, 2006. Disponível em: <http://bit.ly/1raEhqy>.

[3] Idem, p. 193.

[4] Em 2002, o Brasil chegou a oficializar uma proposta de flexibilização das regras do Acordo TRIMS juntamente com a Índia. O documento contou com o apoio de vários países em desenvolvimento.

[5] Uma das principais características da OMC é a obrigatoriedade imposta aos membros de aderirem a um conjunto não dissociável de acordos multilaterais de comércio. Não fazem parte do single undertaking apenas os acordos plurilaterais, constantes do Anexo IV do Acordo Constitutivo da OMC.

[6] Ver: Bohanes, Jan. WTO Dispute Settlement and Industrial Policy. E15 Initiative. Geneva: ICTSD e WEF, 2015. Disponível em: <http://bit.ly/1UD4qIP>.

[7] O Artigo 3.2 do Entendimento sobre Solução de Controvérsias estabelece que: “O sistema de solução de controvérsias da OMC é um elemento central no provimento de segurança e previsibilidade ao sistema multilateral de comércio. Os membros reconhecem que esse sistema serve para preservar os direitos e obrigações dos membros nos acordos pertinentes e para esclarecer as provisões existentes desses acordos em conformidade com regras costumeiras de interpretação do direito público internacional. As recomendações e as decisões do OSC não podem ampliar ou diminuir os direitos e obrigações estipulados nos acordos pertinentes”.

[8] Segundo o Artigo 3.1(b) do ASMC: “Com exceção do disposto no Acordo sobre Agricultura, serão proibidos os seguintes subsídios, conforme definidos no Artigo 1: (...) b) subsídios vinculados de fato ou de direito ao uso preferencial de produtos nacionais em detrimento de produtos estrangeiros, quer individualmente, quer como parte de um conjunto de condições”.

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