Integração, infraestrutura e comércio: o caso da Aliança do Pacífico

15 Setembro 2016

O lançamento das negociações da Aliança do Pacífico em 2011 deu nova vida à integração regional na América Latina e no Caribe. Seu potencial econômico é claro: em 2015, os membros do bloco responderam por 36% do produto interno bruto (PIB) e por 47% do comércio na região, além de representarem 35% da população da América Latina e do Caribe. Ademais, a Aliança do Pacífico pode vir a constituir uma plataforma a partir da qual as empresas podem aumentar suas exportações para fora do bloco – em especial aquelas destinadas à região da Ásia-Pacífico[1].

 

Além de seu potencial econômico, a Aliança do Pacífico tem suas expectativas orientadas ao mercado e possui uma arquitetura mais funcional do que acordos anteriores. O bloco abriu novos caminhos ao ir além das tarifas – as quais, muitas vezes, têm impedido o êxito de outros arranjos comerciais. Exemplo claro do amplo escopo da Aliança do Pacífico é o estabelecimento de um fundo de financiamento de infraestrutura com o objetivo de permitir a redução dos elevados custos de transporte que caracterizaram, durante séculos, o comércio e a atividade econômica como um todo na América Latina e no Caribe[2].

 

Custos de transporte e exportação na Aliança do Pacífico

 

Embora os indicadores relacionados à infraestrutura de transportes da Aliança do Pacífico estejam acima da média na região da América Latina e Caribe, o bloco ainda está significativamente atrás de países da América do Norte, Europa, Leste Asiático e Pacífico, mas pouco acima da média mundial (ver Figura 1). Os membros da Aliança são heterogêneos quanto a indicadores de infraestrutura como a qualidade das estradas – a qual tem sido considerada alta no Chile e no México, mas não na Colômbia e no Peru. Apesar dessas diferenças, todos os membros compartilham um problema: a configuração da rede de transporte do bloco acompanha, em grande medida, a distribuição regional da atividade econômica, a qual é usualmente concentrada em um número muito limitado de núcleos manufatureiros e portos, ou de núcleos de agricultura e mineração.

 

  

 

Como o projeto de rede de transporte de cada país favoreceu as regiões em que a atividade econômica se concentrava, as regiões mais pobres e remotas apresentam uma baixa densidade rodoviária e elevados custos de transporte – o que, por sua vez, parece estar associado a pouca ou nenhuma atividade de exportação. Por exemplo, em 2012, Santiago, Bogotá, Cidade do México e Lima registraram custos médios de transporte ad valorem de 2,2%. Nos municípios menos orientados à exportação, esse número alcança 51% (ver Figura 2)[3].

 

Ao mesmo tempo, os cinco maiores municípios exportadores no Chile, localizados no pólo industrial mais importante ou nos tradicionais núcleos de agricultura e mineração, responderam por 70% de todas as exportações em 2012. De modo similar, na Colômbia, os dez principais municípios exportadores representaram 98,4% das exportações em 2012, e cerca de 90% dos municípios sequer exportaram. O transporte de carga também é concentrado em alguns casos: Cartagena, Santa Marta e Buenaventura responderam por 74% das exportações da Colômbia em 2012; e Callao, por ​​65% das exportações processadas no Peru nesse mesmo ano. Na Aliança do Pacífico, a distribuição regional desigual de infraestrutura de transporte coexiste claramente com custos elevados e exportações concentradas.

 

 

Nesse ciclo vicioso de atividade econômica, infraestrutura e comércio, marcado pela concentração e pelos baixos indicadores, o plano apresentado pela Aliança do Pacífico para estabelecer um fundo de investimento em infraestrutura regional é extremamente promissor. A fim de melhor compreender os possíveis efeitos desse fundo, um recente estudo do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) calculou os efeitos dos custos de transporte internos da Aliança do Pacífico sobre suas exportações[4]. Para tal, foram empregadas técnicas quantitativas para vincular as exportações de cada município aos custos de transporte ad valorem para que a mercadoria transportada alcance uma estrutura aduaneira que esteja utilizando a rota de menor custo. O efeito foi estimado para todos os bens e, separadamente, para produtos manufaturados, uma vez que os efeitos podem variar entre diferentes categorias de produtos.

 

Os resultados mostram que uma redução de 1% nos custos de transporte ad valorem pode gerar um aumento nas exportações que varia de 1,3% no México a 4,5% no Chile (ver Figura 3), com efeitos mais expressivos sobre os produtos manufaturados[5].

 

 

Projetos de infraestrutura e exportação da Aliança do Pacífico

 

Para considerar como mudanças específicas de infraestrutura interagiriam com os resultados apresentados acima, o estudo simulou o efeito de um grupo de projetos de estradas, portos e infraestrutura logística. Isso foi feito por meio da combinação dos resultados econométricos quanto ao montante poupado com a redução no custo de transporte que seria obtida com alguns desses projetos. Embora esta não seja uma avaliação exaustiva, esse quadro pode iluminar uma dimensão que normalmente é ofuscada nas análises tradicionais de custo-benefício: o efeito que o investimento em infraestrutura pode ter sobre as exportações.

 

Os projetos analisados ​​fazem parte dos planos plurianuais de infraestrutura dos países, cuja implementação deverá ocorrer até o fim da próxima década. Alguns desses projetos já estão sendo executados ou foram concluídos recentemente, como é o caso da Ponte do Rio Maipo (Chile), da Estrada Cali-Loboguerrero (Colômbia), da Autoestrada México-Toluca (México) e da Rodovia Pativilca-Trujillo (Peru).

 

Os resultados apresentados na Figura 4 mostram que esse conjunto de projetos reduziria os custos de transporte que variam de 1,4% no México a 6% no Peru com um correspondente aumento no total de exportações que variam de 0,04% no México a 1,4% no Chile. Enquanto o aumento das exportações é impulsionado, em todos os casos, por exportações para fora da Aliança do Pacífico, as exportações intrabloco apresentam taxas de aumento mais elevadas.

 

 

A Figura 5 mostra os projetos rodoviários em consideração e seu possível efeito sobre a exportação em cada província, destacando a importância da infraestrutura para a distribuição regional das exportações. Para esse conjunto de projetos, é provável que, no caso do Chile, a principal região exportadora – a Região Metropolitana de Santiago – extraia mais benefícios, o que aumentaria ainda mais a concentração geográfica das exportações. Em contraste, o Sul, que apresenta os mais altos custos de transporte no país e a menor atividade exportadora, mal se beneficiaria desses investimentos. No caso do Peru, os projetos considerados beneficiam algumas províncias menos desenvolvidas de La Selva, o que contribui para a convergência no interior do país.

 

 

Considerações finais

 

O lançamento das negociações da Aliança do Pacífico em 2011 gerou grandes expectativas, não apenas devido aos possíveis ganhos de integração que desse bloco derivariam, mas também porque a proposta mais pragmática da Aliança permite contornar dificuldades recorrentes em outras iniciativas da América Latina e do Caribe.

 

Os líderes do acordo foram rápidos em reconhecer que a eliminação de tarifas não é suficiente para cumprir o potencial de integração do bloco. Conforme argumentado em outros trabalhos[6], os custos proibitivos decorrentes de uma infraestrutura de transporte disfuncional e de procedimentos aduaneiros complicados estão entre os principais obstáculos ao comércio na região. Esses custos não apenas são importantes porque prejudicam fluxos comerciais, mas também porque concentram os ganhos de comércio em alguns poucos municípios e regiões, caracterizados pela alta renda e pela alta conectividade.

 

Diante desse contexto, adquire destaque a criação de um fundo de infraestrutura no âmbito da Aliança para abordar tais preocupações. A análise aqui desenvolvida procurou exemplificar o potencial desse fundo no que toca às exportações, desde que seus recursos sejam destinados a projetos adequados de infraestrutura de transporte.

 

Os resultados confirmam a expectativa de que os fluxos de comércio na Aliança do Pacífico são altamente sensíveis aos custos de transporte: uma redução de 1% nesses custos eleva as exportações municipais entre 1,3% no México e 4,5% no Chile. A análise também mostra que é possível incorporar a dimensão comercial para avaliar projetos de infraestrutura. Uma simulação com base em uma amostra de projetos de transporte da Aliança do Pacífico aponta para efeitos positivos – ainda que modestos, em alguns casos – sobre as exportações, mas com uma considerável variação entre os países e projetos.

 

Uma série de questões metodológicas sugere que não se deve depositar confiança excessiva em simulações e que estas devem ser vistas como um parâmetro inferior dos possíveis ganhos decorrentes das exportações. No entanto, as simulações contribuem para iluminar áreas que, com frequência, passam desapercebidas por profissionais da área de transporte e comércio. No caso aqui analisado, as simulações desenvolvidas mostram que os ganhos de exportação em todos os países da Aliança do Pacífico são, em larga medida, extraídos de vendas a países fora da região. Porém, as exportações internas à Aliança do Pacífico são as que mais se beneficiariam de melhorias no setor de infraestrutura. Os dados também revelam que, à exceção do Chile, é provável que os atuais planos de infraestrutura reduzam as disparidades subnacionais de exportação, embora modestamente. Nenhuma dessas ideias teria surgido a partir de avaliações tradicionais do projeto.

 

De modo mais amplo, esses resultados destacam a importância da interação entre infraestrutura de transporte, comércio e integração regional, uma vez que a interação entre essas esferas pode constituir tanto um ciclo virtuoso como um fator limitante. Quando a infraestrutura de transporte é inadequada, ela restringe o comércio e dificulta a integração. No entanto, a integração regional pode também tornar-se uma ferramenta que permite melhorias na infraestrutura, favorecendo o comércio e promovendo a integração.

 

Por fim, cabe mencionar que investimentos “duros” constituem apenas uma das ferramentas disponíveis aos formuladores de política para tratar dos custos de transporte do comércio. A reforma regulatória voltada a elevar a concorrência no transporte de carga, por exemplo, é outra área promissora – e que não exige tantos recursos financeiros.

 

* Danielken Molina é economista do Departamento de Finanças da Califórnia (Estados Unidos). Foi pesquisadora do Departamento de Comércio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), 2011-2015.

** Cecilia Heuser é analista de pesquisa do Banco Mundial e doutoranda em Economia Internacional do Graduate Institute Geneva.

*** Mauricio Mesquita Moreira é conselheiro para Assuntos Econômicos do Setor de Integração e Comércio do BID.




[1] Este artigo baseia-se na publicação: Molina, Danielken et al. Infrastructure and Export Performance in the Pacific Alliance. (BID-MG-424). Washington, D.C.: BID, 2016. Disponível em: <http://bit.ly/2chv39W>.

[2] Os elevados custos de transporte interno na América Latina e no Caribe podem estar ligados à combinação de um histórico subinvestimento em infraestrutura de transporte, à geografia desafiadora da região e à forte vantagem comparativa dos recursos naturais intensivos em transporte. Um estudo publicado em 2013 pelo BID mostra que os elevados custos de transporte interno constituem um fator condicionante relevante para o desenvolvimento da região: além de um expressivo impacto negativo sobre o desempenho das exportações, tais custos desempenham um papel importante na formação da distribuição regional da atividade econômica, com a produção de bens e serviços concentrados próximos a fronteiras, aeroportos ou portos. Ver: Mesquita Moreira, Mauricio, et al. Too Far to Export: Domestic Transport Costs and Regional Export Disparities in Latin America and the Caribbean. Washington, D.C.: BID, 2013. Disponível em: <http://bit.ly/2bTJf8t>.

[3] As estimativas para as capitais foram obtidas através da média do limite superior da primeira categoria dos custos de transporte ad valorem relatados na Figura 2. Isto é, = 2,2 (2,61 + 4,12 + 0,14 + 1,94) / 4. No caso de outros municípios, as estimativas foram obtidas utilizando a média do limite superior da categoria mais alta dos custos de transporte ad valorem como relatado na Figura 2. Isto é, 51 = (68,48 + 68,34 + 21,38 + 45,75) / 4.

[4] Disponível em: <http://bit.ly/2chv39W>.

[5] O exercício analisou também a margem extensiva: a relação entre os custos de transporte e a probabilidade de cada município exportar; e a relação entre os custos de transporte e o número de mercadorias exportadas por cada município. Os resultados mostram que menores custos de transporte levam a um aumento significativo do número de produtos exportados, com efeitos maiores para produtos manufaturados, mas apenas um modesto aumento da probabilidade de exportação.

[6] Ver: <http://bit.ly/2bTJf8t>. Ver também: Mesquita Moreira, Mauricio; et al. Unclogging the arteries: the impact of transport costs on Latin American and Caribbean trade. Washington, D.C.: BID, 2008. Disponível em: <http://bit.ly/2c7bmx6>.

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