Investimento estrangeiro direto e o Acordo de Compras Governamentais

10 Agosto 2015

O desenvolvimento econômico depende de muitos fatores – entre os quais, a expansão dos salários. Esta depende do valor que é agregado no país à sua produção. Existem, no mínimo, dois caminhos a serem considerados para aumentar o conteúdo tecnológico agregado no país. No longo prazo, a pesquisa e o desenvolvimento (P&D) com vistas à produção de novas tecnologias resultam em agregação de valor apenas na medida em que tais tecnologias são transformadas em bens viáveis e em produção lucrativa – dimensão incerta em um primeiro momento. No curto e médio prazos, a absorção de tecnologia pode ser mais facilmente obtida do investimento estrangeiro direto (IED).

 

Este artigo argumenta que o Acordo de Compras Governamentais (GPA, sigla em inglês) pode ajudar países em desenvolvimento a atrair certos tipos de IED. Ao mesmo tempo, o aumento de competitividade resultante da adesão ao GPA pode ajudar governos a combater comportamentos oligopolistas por parte de indústrias nacionais.

 

Conteúdo tecnológico e comércio no Brasil

 

Se é verdade que o comércio internacional pode estar relacionado ao crescimento econômico no pós-guerra, também é verdade que, nas décadas de 1960 e 1970, alguns países – entre eles, o Brasil – adotaram uma estratégia diferente de desenvolvimento, caracterizada pela restrição às importações, com o objetivo de proteger a indústria nacional nascente.

 

Essa estratégia trouxe benefícios para a economia brasileira – por exemplo, o desenvolvimento dos setores petroquímico, minerador, siderúrgico e automotivo. Esse foi um esforço para aumentar o valor agregado no Brasil. Contudo, tal política não logrou transformar a tendência de longo prazo das exportações nacionais.

 

Embora o Brasil seja parte do mercado global desde o século XVI[1], suas exportações permaneceram baseadas, do período colonial aos dias de hoje, em commodities (ver Tabela 1). Minérios, soja e derivados, petróleo e combustível, carnes, açúcar, etanol e café respondem por mais da metade da pauta de exportações do Brasil (51,1%).

 

 

Em 2013, a participação dos bens de “baixa tecnologia” nas exportações era de 38,5%, enquanto a dos bens de “alta tecnologia” era de 6,4%. Tais dados podem ser interpretados como um fenômeno mais geral. Já em 1994, a tendência do mercado global era tornar-se “cada vez mais restritivo com relação a novos produtos e processos produtivos chamados ‘tecnologias de ponta’, notadamente no âmbito de microeletrônicos, tecnologia da informação, mecânica de alta precisão, novos materiais, biotecnologia e química fina”[2].

 

Acordos de globalização

 

Os governos brasileiros têm sido propensos a aderir a acordos internacionais favoráveis a países cujas indústrias são fornecedoras de tecnologia. Esse comportamento começou em 1883, quando o Império do Brasil assinou a Convenção de Paris sobre os direitos de patentes, a despeito da inexistência de uma política relevante de incentivo a P&D ou a patentes brasileiras a serem protegidas.

 

Após a Rodada Uruguai da Organização Mundial do Comércio (OMC), o governo brasileiro aderiu a todos os acordos internacionais que resultavam no fortalecimento do livre comércio: o Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio (TBT, sigla em inglês), o Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio (TRIPS, sigla em inglês), a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) e, mais recentemente, o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança de Organismos Modificados Geneticamente, que pode ser considerado uma barreira comercial para os países em desenvolvimento que estão buscando modernizar seu setor de biotecnologia.

 

Para um país com a maior biodiversidade não explorada no mundo, não parece lúcido impor restrições sobre sua “vantagem comparativa”. O ceticismo em relação aos acordos internacionais é uma atitude tão recomendável aos países em desenvolvimento quanto foi para os países desenvolvidos. No entanto, é preciso reconhecer que alguns acordos internacionais têm apresentado um impacto positivo para os países em desenvolvimento. No caso do Acordo sobre Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (SPS, sigla em inglês), os limites impostos pelas medidas SPS evitaram ou reduziram barreiras comerciais.

 

Outro caso emblemático é a recusa do governo brasileiro a aderir ao GPA da OMC, sob a justificativa de que o desenvolvimento nacional e a indústria nascente ainda carecem de proteção. Longe disso: hoje, vemos na mídia que esse tipo de protecionismo favorece e incentiva a corrupção em países em desenvolvimento – como mostra o caso da Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras).

 

Oligopólios nacionais e internacionais

 

Como relatam os jornais, o processo judicial atualmente em curso contra empresas brasileiras de infraestrutura demonstra que os oligopólios ainda constituem um problema nacional. Quanto menor a competição, mais vulneráveis ficam as empresas à adoção de práticas injustas de competição, tais como: majoração de preços, realização de acordos de distribuição de clientes e de contratos entre elas e a corrupção de autoridades políticas e servidores públicos.

 

“Se o monopólio persiste, ele estará sempre no comando do governo. Eu não espero ver o monopólio impondo restrições a si mesmo”. Tal afirmação foi feita por Woodrow Wilson, em 1913. Aquilo que os Estados Unidos lograram realizar no início do século XX ainda está longe de ser atingido por um país em desenvolvimento como o Brasil.

 

Os avanços na legislação de países desenvolvidos contra práticas injustas de comércio – monopólios, oligopólios e corrupção, por exemplo –, têm permitido que suas empresas e empregados sejam julgados, mesmo quando tais condutas tenham ocorrido em outros países.

 

Considerações de políticas públicas

 

A perspectiva macroeconômica para a atração de IED recomenda a estabilidade macroeconômica, um sistema financeiro confiável, taxas de câmbio livres, contas públicas equilibradas, investimento em capital humano, um sistema tributário justo e simples e o fortalecimento de ativos públicos. Porém, tais elementos podem ser considerados apenas “requisitos higiênicos” para a atração de investimentos. A baixa qualidade – em alguns casos, a inexistência – dos ativos públicos no Brasil prejudica, mas não tem impedido, o IED, pois este é orientado pela busca de maior lucratividade por empresas superavitárias de países desenvolvidos.

 

A atração de IED e o desejado aumento no valor agregado nacionalmente podem ser favorecidos por políticas que não regulam os investimentos, mas os direcionam para certas indústrias e regiões. Uma possibilidade é direcionar o IED para clusters específicos e obter ganhos por meio da aglomeração da cadeia de produção ao seu redor. Até mesmo a tecnologia de ponta pode “migrar” naturalmente para indústrias nacionais a partir desses clusters – como se considera ter sido o caso das Zonas de Processamento de Exportações (EPZ, sigla em inglês) de Taiwan e da Coreia do Sul, mas não é o caso da EPZ brasileira.

 

Por outro lado, a tecnologia também pode ser absorvida mediante aquisições públicas sob as regras do GPA. Entre 10% e 20% do produto interno bruto (PIB) brasileiro advêm de compras governamentais: o equivalente ao montante entre US$ 200 bilhões e US$ 400 bilhões. Talvez tenha chegado a hora de abrir o mercado para empresas estrangeiras menos propícias a corromper autoridades públicas ou formar cartéis, uma vez que precisam cumprir as leis de seu país de origem. Mais do que isso: indústrias de infraestrutura estrangeiras precisarão utilizar mão de obra local, o que é uma forma de transferência de tecnologia.

 

Comentários finais

 

Após a adesão aos acordos da OMC, é difícil encontrar um país que não seja parte do mercado global. A questão, portanto, é como absorver tecnologia de modo a aumentar o valor agregado nacionalmente, aprimorar a produtividade, expandir os salários e gerar desenvolvimento.

 

Parece que o caminho para tal é a atração de investimentos que podem ligar os interesses nacionais aos interesses de indústrias globais ou estrangeiras. Para o Brasil, uma política de desenvolvimento regional e atração de IED parece uma boa opção. Porém, ainda é preciso aumentar a competitividade de algumas indústrias e a adesão ao GPA da OMC pode não apenas auxiliar nesse objetivo, como também combater a corrupção no Brasil.

 

* Sergio Figueiredo é mestre em Desenvolvimento Sustentável pela UnB e representante do MDIC nas negociações do Protocolo de Cartagena (2004-2010). Atualmente, é gestor público na Diretoria de Planejamento do Inmetro.




[1] Ver: Paige, Martin. The first global village. Lisboa: Casa das Letras, 2006.

[2] Ver: Becker, Bertha K. Brasil: uma nova potência regional na economia-mundo. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1994, p. 244.

 

 

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