Negociações multi- e plurilaterais sobre serviços: algumas considerações

7 Março 2017

O Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês) constitui um dos importantes resultados da Rodada Uruguai (1986-1993). O novo marco jurídico multilateral deu visibilidade e concretude a um tema de crescente relevância para o comércio internacional, mas nem sempre de fácil compreensão: serviços. Se, no caso de bens, uma transação comercial internacional pode ser facilmente descrita, a natureza intangível e as diferentes maneiras pelas quais um serviço pode ser prestado dificultam até mesmo a definição do que vem a ser o comércio de serviços[1].

 

Tendo como um de seus fundamentos o princípio da não discriminação, o GATS é aplicável a toda e qualquer medida que afete o comércio de serviços, independentemente do nível de governo ou de sua natureza jurídica (leis, decretos, portarias, circulares etc). O objetivo das negociações multilaterais de serviços é consolidar, nas listas de compromissos específicos, as restrições de acesso a mercado ou de tratamento nacional presentes no ordenamento jurídico de cada membro (Artigo XIX do GATS). Além disso, o Acordo determina a realização de negociações relativas: i) às regras aplicáveis à elaboração de marcos normativos internos (Artigo VI.4); ii) a medidas emergenciais de salvaguardas (Artigo X); iii) a compras governamentais (Artigo XIII); e iv) a subsídios (Artigo XV). Por fim, o GATS permite a consolidação de compromissos adicionais (Artigo XVIII), tais quais o documento de referência de telecomunicações (“Reference Paper”) e o entendimento sobre serviços financeiros (“Understanding on Commitments in Financial Services”), adotados por vários países.

 

O universo de negociação baseia-se na Classificação Setorial de Serviços e inclui doze setores e cerca de 154 subsetores, entre eles serviços profissionais (advocacia, medicina, contabilidade etc.), transporte (terrestre, marítimo e aéreo), comunicações (correio, telecomunicações e audiovisuais), engenharia e construção, distribuição, educação, ambientais, financeiros, saúde e esportivos. Vários desses setores envolvem marcos regulatórios sofisticados, como é o caso dos serviços de telecomunicações.

 

Na Organização Mundial do Comércio (OMC), o Brasil pautou historicamente sua atuação nas negociações sobre serviços dentro do quadro mais amplo das negociações multilaterais, levando em conta não apenas seus interesses ofensivos (sobretudo na área agrícola), mas também os defensivos. Em serviços, a participação brasileira sempre buscou evitar o cerceamento injustificado do direito a regulamentar – prerrogativa de suma importância para países em desenvolvimento e que ainda não alcançaram a maturidade regulatória em diferentes setores. Afinal, limitar a capacidade do governo de efetuar ajustes normativos e institucionais em linha com as necessidades do país pode comprometer seriamente a adoção de políticas públicas. Apesar de não ser um demandante na área de serviços, o Brasil sempre teve participação ativa nas negociações sobre o tema.

 

TiSA

 

Insatisfeitos com a falta de avanços na regulação de serviços no contexto da Rodada Doha, um grupo de países decidiu, em março de 2013, lançar a negociação do Acordo sobre Comércio em Serviços (TiSA, sigla em inglês). Atualmente, as tratativas envolvem 23 países[2], tendo Paraguai e Uruguai abandonado as negociações em 2015, em razão das limitações que as futuras disciplinas imporiam à sua capacidade de regulamentar setores importantes da economia (como telecomunicações e serviços financeiros).

 

Por constituir um acordo de liberalização do comércio de serviços, o TiSA ampara-se no Artigo V do GATS (“Integração Econômica”), segundo o qual as concessões feitas nesse contexto não precisam ser estendidas aos demais membros da OMC, desde que cumpridas as condições estabelecidas no referido Artigo.

 

O acompanhamento das negociações do TiSA sempre foi um desafio, em razão da dificuldade na obtenção dos detalhes das discussões. Com os vazamentos do Wikileaks, a partir de junho de 2015, foi possível ter acesso a vários dos textos em negociação – ainda que, em muitos casos, os documentos vazados estivessem defasados em até um ano.

 

O TiSA é composto por uma parte geral, um anexo contendo as listas de compromissos e outros quinze anexos regulatórios/setoriais. Segundo negociadores, a parte geral está estabilizada: em aberto, está apenas a questão da regra da nação mais favorecida (MFN, sigla em inglês) e os temas institucionais. No primeiro caso, parece ainda não haver consenso se a obrigação ficaria adstrita apenas aos signatários do TiSA, ou se seria adotada uma cláusula “forward MFN”, por meio da qual todos os participantes teriam de estender aos demais parceiros do TiSA quaisquer benefícios oriundos de negociações de serviços das quais venham a fazer parte com terceiros. Considerando que o ponto de partida das concessões no TiSA é a melhor lista de compromissos que os participantes já tenham negociado em outros acordos, uma “backward MFN” não seria importante.

 

A principal diferença do TiSA com relação ao GATS são seus quinze anexos regulatórios. Destes, sete são considerados os mais importantes: serviços financeiros; serviços de telecomunicações; transparência; regulamentação doméstica; comércio eletrônico; movimento temporário de pessoas físicas prestadoras de serviços; e localização. A esse conjunto, somam-se os três anexos relacionados a “transportes” (marítimo, terrestre e aéreo); serviços profissionais; serviços de entrega; compras governamentais; serviços de energia; e monopólios estatais. O anexo sobre “localização” parece emular, em boa medida, o Acordo de Medidas de Investimento Relacionadas ao Comércio (TRIMS, sigla em inglês), cujo escopo é restrito a bens. Portanto, a nova disciplina versa sobre questões associadas aos investimentos em serviços (modo 3), tais como requisitos de desempenho, conteúdo local e composição de conselhos.

 

O TiSA é um acordo exclusivamente de serviços, concebido para ser negociado “fora” da OMC e posteriormente “multilateralizado”. Não é outra a razão para que a arquitetura do TiSA emule, em grandes linhas, a estrutura do GATS. Nesse contexto, pode-se descrever o TiSA como um acordo de serviços cuja ambição – apesar de elevada – não rompe com o paradigma multilateral vigente. Essa característica apresenta como vantagem principal a “proximidade” conceitual com o GATS, o que facilita a compreensão das negociações e a comparabilidade dos resultados que serão eventualmente alcançados. Do lado negativo, são reproduzidas algumas características do GATS que guardam cada vez menos ligação com a realidade comercial contemporânea, como a distinção entre a prestação transfronteiriça de serviços (modo 1) e o consumo no exterior (modo 2).

 

O TiSA vale-se da metodologia de lista positiva para os compromissos de acesso a mercado e de lista negativa para compromissos de tratamento nacional. No que se refere às listas negativas, as características da metodologia tornam desnecessária a utilização de uma classificação setorial específica. Já no caso dos compromissos de acesso a mercado, a Classificação Setorial de Serviços (Documento W/120) é utilizada “frouxamente” por cada participante, ao qual cabe decidir se e como empregá-la. O princípio da cremalheira (“rachet clause”) – ou seja, as liberalizações autônomas são automaticamente incorporadas às listas de compromissos nacionais – aplica-se apenas para os compromissos de tratamento nacional. Independentemente do uso de metodologia dual de consignação de compromissos, da mesma forma que o GATS, as negociações almejam tão somente a consolidação do “status quo” regulatório. No entanto, embora não haja liberalização propriamente dita, estima-se que será eliminada praticamente toda a “água” (espaço adicional para novas restrições) nas ofertas de cada participante, restando poucos setores, subsetores ou modos de prestação sem consolidação.

 

Embora exista uma percepção de que listas negativas são, intrinsecamente, mais “liberalizantes” e mais transparentes do que as congêneres em formato positivo, não se deve perder de vista que, por se tratar apenas de uma metodologia para a consignação de compromissos, a escolha de uma ou de outra não prejulga, por si só, o resultado das negociações. No caso de listas positivas, as entradas “não consolidado” – incluindo a não consolidação de setores e subsetores – indicam a ausência de compromissos.

 

Já em listas negativas, o mesmo efeito é obtido por meio do anexo de medidas desconformes e, sobretudo, pelo anexo sobre a possibilidade de adoção de medidas futuras. Para ilustrar, uma inscrição informando que o país se reserva o direito de adotar, futuramente, medidas desconformes em matéria de acesso a mercado e de tratamento nacional, em setores e subsetores não incluídos na Classificação Setorial de Serviços, tem efeito equivalente a uma lista positiva aplicada a um universo negociador delimitado pela Classificação – como é o caso do GATS.

 

Cenário pós-Nairobi

 

A falta de consenso quanto à continuidade da Rodada Doha (parágrafo 30 da Declaração Ministerial de Nairobi), o interesse de um número de membros em identificar e discutir outros temas além daqueles acordados em 2001 (parágrafo 34) e a disposição manifestada por diferentes delegações de explorar novas arquiteturas negociadoras (parágrafo 32) fizeram com que os países, no cenário pós-Nairobi, tivessem de considerar diferentes opções de negociações comerciais internacionais. Nesse contexto, apesar da intransigente defesa do multilateralismo, o Brasil passou a examinar atentamente todas as possibilidades negociadoras – inclusive o TiSA. Em especial, o Brasil passou a avaliar se, e de que maneira, seus interesses poderiam ser atendidos em cenários negociadores menos que multilaterais.

 

Contudo, diante da relutância dos participantes do TiSA em aceitar a incorporação da China ao processo negociador e do objetivo de encerrar as negociações ainda em 2016, as análises de não participantes passaram a concentrar-se apenas em hipóteses de adesões uma vez concluído o Acordo. Cabe observar que uma coisa é participar da negociação a tempo de poder influir na elaboração das disciplinas. Outra, muito diferente, é ter que se comprometer com um conjunto ambicioso de regras sem que tenha havido a possibilidade de influenciar o resultado. De qualquer forma, com os recentes desdobramentos relacionados à participação dos Estados Unidos na Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês), pode-se considerar que o TiSA agora está em uma espécie de limbo: não há clareza sobre como e quando as discussões serão retomadas.

 

Perspectivas

 

O impasse quanto ao futuro do TiSA está longe, contudo, de justificar análises pessimistas com relação às negociações internacionais de serviços.

 

É difícil não reconhecer que as negociações sobre serviços na OMC estão passando por mudanças significativas. Dos cinco mandatos negociadores contidos no GATS, referidos anteriormente, apenas aquele relativo à regulamentação doméstica (Artigo VI.4) continua a despertar interesse. A proposta da Índia de negociar um novo Acordo de Facilitação do Comércio de Serviços (TFS, sigla em inglês) dará renovado impulso às discussões e incorporará o assunto em um contexto bem mais amplo do que aquele previsto originalmente. Além da iniciativa indiana – que, se concretizada, poderia conferir uma roupagem mais “contemporânea” ao GATS –, dois outros temas fortemente vinculados a serviços têm despertado crescente interesse: comércio eletrônico e facilitação de investimentos.

 

Se essas novas áreas de atenção, por si só, já parecem ser suficientemente importantes para sugerir a conformação de um “novo” pilar de serviços, tal impressão é reforçada quando consideradas: i) as novas metodologias estatísticas baseadas em valor agregado para a mensuração do comércio internacional, permitindo quantificar de forma mais precisa a contribuição dos serviços para os fluxos internacionais de comércio; e ii) o fenômeno da “servicificação”[3]. Tais mudanças são tão expressivas que vários especialistas têm considerado artificial e inadequado, para a realidade econômica contemporânea, distinguir o GATS do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês).

 

Nesse contexto – e a despeito da decisão dos Estados Unidos de não mais ratificar a TPP –, merece registro o enfoque adotado na área de serviços nessa negociação. Por tratar-se de um acordo de cobertura ampla, o tema foi “desconstruído” em diferentes capítulos, característica de certa forma também observável no TiSA. Mais do que isso, foi conferido um tratamento conjunto de bens e serviços em diversas áreas – aspecto esse em que a TPP se diferencia do TiSA. Apesar de equivalências com relação a certos anexos do TiSA, a estrutura dos capítulos da TPP, somada ao tratamento conjunto entre bens e serviços em vários temas[4], parece muito mais em linha com as características do comércio internacional contemporâneo.

 

Em síntese, as transformações econômicas e comerciais por que tem passado o mundo – e que se refletem, em boa medida, nas alterações dos interesses negociadores na área de serviços – sugerem a necessidade de pensar o assunto para além da questão das listas de compromissos específicos e dos anexos regulatórios ou setoriais. Embora ainda seja prematuro afirmar se essa nova configuração do pilar de serviços irá manter-se indefinidamente, parece recomendável, passados mais de 20 anos da entrada em vigor do GATS e diante das características da economia global contemporânea, refletir sobre eventuais implicações para as negociações de serviços.

 

Ainda que acesso a mercados continue a ser um tópico de grande relevância, cabe reconhecer que, de uma perspectiva mais imediata, o foco dos interesses na área de serviços parece privilegiar a coerência e convergência regulatórias e a facilitação do comércio (incluindo serviços e investimentos) – questões que se mostram bem mais sintonizadas com a realidade comercial contemporânea.

 

* Felipe Hees é diplomata, conselheiro na Missão do Brasil junto à OMC em Genebra.




[1] As opiniões expressadas neste artigo são de cunho pessoal e não representam necessariamente as posições do governo brasileiro.

[2] Participam das negociações do TiSA: Austrália, Canadá, Chile, Colômbia, Coreia do Sul, Costa Rica, Estados Unidos, Hong Kong, Ilhas Maurício, Islândia, Israel, Japão, Liechtenstein, México, Noruega, Nova Zelândia, Panamá, Paquistão, Peru, Suíça, Taipé chinês, Turquia e União Europeia (UE).

[3] Trata-se de um processo por meio do qual setores que não se enquadram como “serviços” na economia (tanto na agricultura como fora dela) compram e produzem mais serviços; e também vendem e exportam mais serviços, frequentemente como parte de um pacote junto com o bem comercializado.

[4] Por exemplo, os capítulos 9, 15, 16 e 17 – respectivamente sobre investimentos, política da concorrência, compras governamentais e empresas comerciais estatais – são horizontais e não fazem distinção entre bens e seviços.

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7 Março 2017
Neste artigo, a autora discute como o TiSA pode afetar os países em desenvolvimento e identifica possíveis estratégias para que tais países evitem um potencial aumento da segregação nos mercados de serviços como decorrência da implementação do referido Acordo.
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7 Março 2017
O autor argumenta que o desafio dos países em desenvolvimento em matéria de serviços não é consolidar um setor com elevados índices de exportação, mas um que contribua para acelerar a prosperidade econômica e social. O artigo discute casos emblemáticos e identifica setores que poderiam constituir o foco de um esforço nessa direção.
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