Nova etapa? Política comercial e cadeias de valor na Argentina contemporânea

10 Maio 2016

A Argentina possui, diante de si, dois objetivos-chave: de um lado, o país busca consolidar sua participação nas cadeias globais de valor (CGV); de outro, pretende reconstruir as cadeias de valor nacionais. Ambas as metas dependem da adoção de uma política comercial adequada, necessidade ainda maior diante de um cenário desafiador. Mais especificamente, o governo argentino tomará decisões em um contexto marcado pela queda no preço das commodities, pela crise no Brasil – seu principal sócio no Mercado Comum do Sul (Mercosul) – e pela diminuição na demanda chinesa por commodities[1].

 

A dimensão produtiva é um elemento central no desenho de uma política comercial. Por isso, faz-se necessário refletir sobre a articulação dos diversos setores existentes na economia argentina. Tal exercício deve considerar tanto as características e demandas da indústria nacional quanto o contexto de inovação tecnológica e criação de megamercados por trás da consolidação das CGVs.

 

O desafio, nesse sentido, pode ser resumido da seguinte maneira: como construir vantagens comparativas dinâmicas e reposicionar a Argentina no cenário comercial global diante das mudanças ocorridas no interior de suas fronteiras? Por um lado, houve uma diminuição da heterogeneidade estrutural da economia argentina – característica compartilhada com outros países latino-americanos. Com isso, foi reduzido o peso da convivência entre empresas e setores altamente produtivos e um grupo predominante, marcado pela baixa produtividade. Por outro lado, consolidou-se a busca por coesão social, um objetivo comum em toda a região.

 

Dados publicados em 2013 pela Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês) ilustram os desafios existentes. Segundo o estudo, cerca de 80% das exportações mundiais de bens e serviços (valor bruto) ocorrem no interior das CGVs[2]. Fomentado por uma intensa participação das empresas multinacionais, tal quadro resulta da fragmentação geográfica na produção de bens e serviços iniciada na década de 1980.

 

As consequências da crescente fragmentação estão refletidas na queda de cerca de 85% na importância relativa do valor agregado interno em relação às exportações mundiais no período entre 1995 e 2008. Esses dados da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL) mostram a importância das CGVs[3]. Mais precisamente, revelam a necessidade crescente de importação de produtos intermediários para, então, exportar outros bens intermediários ou finais. Da mesma forma, sugerem o maior peso progressivo do capital e do trabalho altamente qualificado para a geração de valor agregado.

 

Entre as características comerciais que merecem destaque em um debate dedicado à avaliação das CGVs estão: i) a estreita relação entre tais cadeias e o investimento externo direto (IED), sobretudo naqueles casos de alcance global; ii) o intenso intercâmbio de bens intermediários; iii) o aumento do conteúdo importado das exportações – em 2010, quase 30% do valor bruto das exportações mundiais de bens e serviços está ligado diretamente às importações; iv) o papel fundamental dos serviços, muitos dos quais são incorporados como insumos aos bens finais comercializados e; v) a maior agregação de valor em atividades intensivas em conhecimento, como desenho e pesquisa. 

 

Tais características motivam uma série de perguntas fundamentais para a Argentina: como voltar a atrair IED sem que, para isso, seja prejudicada a busca pela equidade e coesão social? Como realizar as reformas legislativas necessárias que permitam o fortalecimento das CGVs existentes, entendendo que o conteúdo importado é um fator-chave de competitividade das exportações? Como desenvolver uma rede sólida de serviços profissionais capaz de potencializar o desenvolvimento das CGVs? Como fortalecer pesquisa e desenvolvimento (P&D) de modo a promover uma distribuição territorial doméstica que evite o surgimento de novas assimetrias? Como garantir que os processos de geração, apropriação e distribuição do conteúdo local no valor total agregado de um produto exportado não se concentrem em algumas poucas regiões geográficas? Tais perguntas constituem o norte da discussão a seguir.

 

A Argentina em um novo tempo

 

Ao abordar a competitividade de uma política comercial na atualidade, um fator fundamental diz respeito à capacidade das empresas locais de complementar sua produção com insumos de alta qualidade provenientes de outros países. De fato, o auge das CGVs fortaleceu o argumento econômico contra a proteção das importações. O êxito nas exportações exige a habilidade de diminuir custos de produção, objetivo muitas vezes concretizado com a aquisição de bens intermediários produzidos no exterior.

 

Ademais, a participação em CGVs permite o acesso a novas tecnologias, habilidades empresariais e redes de inovação. Juntas, tais vantagens contribuem para incrementar a produtividade, oferecendo a possibilidade de uma melhor qualidade dos empregos e remunerações. Afetada pela inflação e por uma complexa situação macroeconômica, a Argentina tem na busca por salários mais altos para seus trabalhadores um desafio fundamental. A participação em CGVs contribui, finalmente, com a internacionalização do empresariado nacional, especialmente das pequenas e médias empresas (PMEs), que se beneficiam ao realizar exportações diretas ou indiretas. 

 

Nesse contexto, a aquisição de conhecimento especializado costuma ser um ponto de atração fundamental para o encadeamento local. Algo similar ocorre com o pacote de serviços oferecido para atrair IED. Entre 1995 e 2008, a importância do trabalho qualificado no valor agregado mundial cresceu em 92% das atividades produtivas, enquanto a participação do trabalho não qualificado caiu na maioria delas.

 

A relevância da China na importação de matérias-primas da Argentina tem sido afetada pelo reposicionamento da potência asiática, atualmente dedicada à expansão do mercado de consumo interno. Tal cenário acarreta um enorme desafio para a atração de IED e a promoção das exportações, especialmente quando se considera o contexto sul-americano. Em decorrência desse cenário, será possível obter uma diversificação produtiva e exportadora baseada no mercado regional? Como incrementar os fluxos de comércio intrarregional na América do Sul, considerando a trajetória de 25 anos do Mercosul e de mais de 35 da Associação Latino-Americana de Integração (ALADI)? Quando comparadas com os casos da Ásia e Europa, as estatísticas para a região mostram um menor grau de ligação entre seus países. 

 

Mudanças exigiriam uma revisão das regras de origem regionais. Afinal, a promoção e o desenvolvimento de encadeamentos produtivos plurinacionais constituem um objetivo compartilhado pelos governos da região. A meta final, conforme mostra um relatório publicado pela CEPAL em 2014, é o avanço gradual em direção à acumulação plena de origem regional[4]. Ao mesmo tempo, recomenda-se a implementação de novas medidas de facilitação do comércio voltadas não apenas às grandes empresas, mas também às PMEs.

 

Entre as PMEs latino-americanas, é relativamente pequena a porcentagem de empresas dedicadas à exportação de bens e serviços, realidade que exige estímulos para sua maior internacionalização. Cabe ressaltar que, na América Latina, as PMEs são caracterizadas pela oferta de salários mais altos que empresas semelhantes na Ásia. Por outro lado, sua produtividade é menor. Para a Argentina, o principal desafio é promover uma maior competitividade de suas PMEs, apoiando um incremento da produtividade sem que tais políticas afetem o nível salarial atual. Trata-se de uma tarefa complexa, ainda mais quando se considera a tendência inflacionária nos últimos anos.

 

Recomendações para o futuro

 

A complexidade da agenda comercial enfrentada atualmente pela Argentina exige um olhar sistêmico. É necessário considerar: i) o fortalecimento dos fatores produtivos existentes; ii) a consolidação do diálogo entre as iniciativas pública e privada; e iii) os avanços em P&D.

 

A determinação da política comercial argentina carece de planejamento e organização cuidadosos. Espera-se que tal exercício identifique setores estratégicos e articulações em torno da manufatura de média e alta tecnologia, da manufatura intensiva em desenho e inovação e dos serviços intensivos em conhecimento. Por meio da criação de capacitações subnacionais e alianças público-privadas, tais empresas poderiam ocupar distintas porções do território nacional, e não apenas pequenos enclaves.

 

O agronegócio certamente manterá o protagonismo, acompanhado pelas indústrias automobilística, metalúrgica e mineradora. A experiência da administração Mauricio Macri na cidade de Buenos Aires permite a previsão de que tanto os serviços intensivos e baseados na criatividade quanto a indústria cultural da Argentina ocuparão o centro das atenções nos próximos anos, com um importante desenvolvimento no interior do país. Entre os setores potencialmente beneficiados, está o desenho de softwares e aplicativos para celular.

 

Embora os recursos naturais forneçam um fator de competitividade para os países, a tendência revela que o capital e o trabalho de alta qualificação garantem um maior valor agregado. Nas sociedades com renda média e alta, a participação do trabalho pouco qualificado no valor agregado total – especialmente no setor de matérias-primas – tem decaído.

 

O desenho de uma nova política produtivo-comercial requer acordos políticos entre o governo federal e as províncias. No longo prazo, a atração de IED e os estímulos ao investimento privado nacional em setores estratégicos possibilitados pelo entendimento contribuiriam para a diversificação da matriz produtiva argentina. É provável que a chegada dos investimentos só ocorra uma vez que a disciplina fiscal e a estabilidade macroeconômica sejam alcançadas. Da mesma forma, faz-se necessária a criação de um conjunto de talentos arraigados territorialmente que possibilitem o incremento dos investimentos produtivos.

 

Igualmente, um cenário de estabilidade interna forneceria a base para o desenho e articulação de cadeias de valor transfronteiriças e regionais. Por sua vez, a expansão do comércio entre seus participantes, a consolidação de regras de origem inspiradas no funcionamento de tais arranjos e o aumento das exportações globais reavivariam o interesse pela integração regional. Um passo fundamental é o fim das restrições aos intercâmbios recíprocos no interior do Mercosul.

 

Seguindo a tendência observada em outros temas, seria normal uma crescente bilateralização das relações dentro da região, com cada país determinando a conveniência de promover uma transformação produtiva baseada no estabelecimento de novas CGVs. Exemplo de potencial que ultrapassa fronteiras é encontrado na bacia do rio Uruguai, em que uma maior integração da citricultura beneficiaria tanto a Argentina quanto o Uruguai.

 

Embora o Brasil seja o destino final para 37,8% das exportações argentinas, a conjuntura atual poderia levar a uma maior integração comercial da Argentina com Chile, Paraguai e Uruguai. Nesse contexto, será preciso avaliar os avanços nas negociações entre Mercosul e União Europeia (UE), assim como a natureza do diálogo e do vínculo com os integrantes da Aliança do Pacífico. Em outras palavras, o governo argentino refletirá sobre a proposta de buscar a "convergência na diversidade", feita por autores como Félix Peña e pela CEPAL, em 2014[5].

 

Outro tópico que merece reflexão diz respeito ao posicionamento da Argentina – e do Mercosul – diante da conformação de blocos megarregionais como a Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) e a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês). Capazes de mudar a lógica do comércio internacional, tais iniciativas demandam uma avaliação quase "existencial" por parte do governo argentino: como responder a tais transformações?

 

Tudo indica que a Argentina não imporá restrições de cunho ideológico para o estabelecimento de vínculos internacionais. Confirmada tal hipótese, seria oportuno corrigir dois erros do passado: i) evitar abrir mão dos cenários regionais por projeção global; e ii) considerar os mecanismos por meio dos quais um ator internacional corrige sua imagem de imprevisibilidade.

 

Um aspecto que deve ser considerado pelo governo é a tendência de rápido esgotamento dos sinais de conteúdo simbólico, conforme argumentado por José Paradiso em Debates y trayectoria de la política exterior argentina (1993). Segundo o autor: "os processos de recomposição de confiança são lentos e acumulativos. Neles, os pequenos passos, a gestão rotineira e a reiterada demonstração de equilíbrio e moderação valem mais que os gestos espetaculares, as rupturas e os giros inesperados. Estas últimas atitudes, a disposição a ceder mais do que se pede e fazê-lo em nome da astúcia ou com um ar de indignidade calculada, longe de produzir confiança, tendem a confirmar a presunção de comportamento errático e, consequentemente, gerar novos receios".

 

Tendo em vista os objetivos descritos acima, são necessários investimentos em infraestrutura e na conectividade física e digital da região. Na primeira década do século XXI, a América do Sul avançou em matéria de infraestrutura graças à Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), atualmente ligada ao Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL). Por sua vez, os aportes financeiros para a iniciativa provinham do Banco de Desenvolvimento da América Latina (também conhecido como Corporação Andina de Fomento - CAF).

 

A projeção das necessidades para os próximos anos, entretanto, evidencia a insuficiência dos recursos destinados pelos países da América Latina e do Caribe à sua infraestrutura econômica. Segundo estimativas da CEPAL, a região deve investir anualmente cerca de 5,2% de seu produto interno bruto (PIB) entre 2006 e 2020 para satisfazer as exigências derivadas de seu crescimento econômico projetado. Se o objetivo for alcançar o nível de infraestrutura per capita dos mais dinâmicos Estados da Ásia Oriental até 2020, o investimento necessário corresponde a 7,9% do PIB no mesmo período. O montante é quatro vezes superior ao gasto médio registrado entre 2007 e 2008.

 

A fim de manter uma política comercial exitosa, a Argentina deve capturar uma parcela importante do valor agregado criado nas cadeias produtivas, de modo a garantir que a participação em tais arranjos se reflita em uma maior contribuição no PIB. O potencial de captura de valor representa um elemento fundamental na análise de investimentos privados, especialmente quando se tem em conta os reenvios de capitais de algumas empresas multinacionais. 

 

Infelizmente, processos como a difusão de tecnologias, a criação e enraizamento de capacitações e a ascensão social não são automáticos. Contudo, cada um desses fenômenos é fundamental para o crescimento e a coesão interterritorial de um país. Para capturar os benefícios trazidos pela agregação de valor, é preciso que o país invista em inovação e P&D, utilizando tanto recursos públicos quanto privados. A administração Macri está diante do desafio orçamentário de manter e, idealmente, potencializar os investimentos estatais em inovação gerada na Argentina.

 

Por fim, o cuidado com o meio ambiente – sobretudo as políticas de adaptação à mudança climática – constitui um elemento de importância crescente no desenho de uma política produtiva. Embora iniciativas voltadas à mitigação das emissões de gases de efeito estufa constituam um importante passo para os complexos produtivos já estabelecidos, mecanismos inovadores de adaptação que incluam um capítulo de financiamento ou outros incentivos podem ser muito atrativos para o estabelecimento de empresas e para a articulação das cadeias de valor. A consolidação de uma transformação produtiva e tecnológica na Argentina contemporânea é a base da nova política comercial. Em consequência, é evidente que a política comercial não é somente política comercial.

 

* Nahuel Oddone é coordenador de Cadeias de Valor na Sede Subregional da CEPAL no México.




[1] As opiniões aqui expressadas são exclusivas do autor.

[2] Disponível em: <http://bit.ly/1q0y5Rn>.

[4] Disponível em: <http://bit.ly/1ruJlXl>.

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