O equilíbrio entre pressões domésticas e internacionais na disputa entre Estados Unidos e México sobre pesca de atum

7 Março 2017

No início dos anos 90, uma questão comercial com implicações ambientais relevantes ganhou proeminência nos debates sobre direito internacional do comércio[1]. A discussão envolvia reclamações constantes do México quanto às restrições colocadas pelos Estados Unidos à importação de atum pescado com a utilização de técnicas de cerco a golfinhos. Mais precisamente, tais queixas referiam-se ao uso do rótulo “dolphin-safe” pelo governo estadunidense para marcação de atum pescado na zona tropical do Pacífico-Leste (ETP, sigla em inglês). A controvérsia ganhou renovada importância após a vitória parcial do México no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da Organização Mundial do Comércio (OMC) no final de 2015, após consulta iniciada em 2008.

 

Este artigo mostra a relação entre os interesses da indústria de atum e as ações para proteção de golfinhos apoiadas por certas organizações não governamentais (ONGs) ambientais nos Estados Unidos. Aponta, ainda, como decisões recentes da OMC geraram uma mudança de equilíbrio entre os interesses das processadoras de atum e o posicionamento de ONGs ambientais. Além de discutir a importância dos grupos da sociedade civil na controvérsia, este artigo expõe as tentativas do governo estadunidense de manter um equilíbrio entre pressões domésticas e internacionais – estas últimas emanadas do OSC.

 

Pressões domésticas e a legislação dos Estados Unidos sobre pesca de atum

 

A partir dos anos 1960, aumentou consideravelmente a repercussão pelo gigantesco número de mortes de golfinhos causadas pelo uso de técnicas de cerco. Em resposta à comoção pública, o Congresso dos Estados Unidos aprovou, em 1972, a Lei de Proteção dos Mamíferos Marinhos (MMPA, sigla em inglês). Tal dispositivo tornou ilegal o ato ou tentativa de molestar, capturar ou matar mamíferos marinhos e colocou imensa pressão sobre o uso de redes de arrasto a partir do cerco a golfinhos.

 

A MMPA foi amplamente criticada pela indústria de atum dos Estados Unidos, seja pelas empresas de processamento ou pelos proprietários das embarcações de atum, na medida em que a Lei tornava ilegal uma prática comum nesse setor. Por outro lado, a MMPA acabou por dar ao México vantagem competitiva para acessar o mercado estadunidense de atum, uma vez que as regras de proteção do ecossistema eram inicialmente restritas aos Estados Unidos e não aplicáveis a embarcações estrangeiras. Essa vantagem também decorria do fato de que a maioria das empresas mexicanas de processamento de atum atuava junto à fronteira com os Estados Unidos[2].

 

Em vista da impossibilidade de reversão da Lei, a indústria de atum passou a defender a inclusão de critérios de comparabilidade para embarcações estrangeiras, sob o discurso da proteção do ecossistema marinho. Emendas foram então aprovadas em 1984 e 1988 e, na prática, significaram que a MMPA seria aplicável a embarcações estrangeiras.

 

As emendas tiveram amplo suporte da indústria pesqueira dos Estados Unidos e de ONGs ambientais. A Associação Americana de Embarcações de Atum (ATA, sigla em inglês), por exemplo, declarou que “a indústria de atum dos Estados Unidos acredita que as regulamentações de importação de 18 de março de 1988 já eram há muito esperadas”[3]. A partir dessas emendas, a divisão entre a busca pela proteção do meio ambiente e pelo fomento à indústria doméstica de atum passou a ficar cada vez menos clara.

 

Ao mesmo tempo, é pertinente observar que, em 1990, três grandes processadoras – StarKist, Bumble Bee e Chicken of the Sea – sucubiram às pressões da ONG Earth Island Insitute (EII) e decidiram não mais comprar atum que não fosse certificado “dolphin-safe” pelo EII. O atum mexicano foi profundamente afetado pela decisão. Essa associação informal entre processadoras de atum e ONGs lideradas pelo EII gerou pressões regulatórias às embarcações de atum dos Estados Unidos.

 

Tais pressões decorrem do fato de que, enquanto as empresas de processamento de atum haviam se realocado para outros países – particularmente Tailândia, que contava com regras menos rigorosas do que as estadunidenses –, embarcações e pescadores de atum dos Estados Unidos dependiam muito mais da região ETP. Em vista da menor dependência da referida região e das pressões e boicotes organizados por ONGs ambientais, a indústria processadora de atum passou a aceitar a imposição de certos regulamentos em troca do endosso dessas ONGs ao atum enlatado que chegava aos Estados Unidos. Esses regulamentos iam ao encontro dos ensejos de proteção ambiental de grupos como o Humane Society, Sierra Club, Earthtrust e EII.

 

Se, de um lado, os critérios de comparabilidade eram defendidos pelas embarcações de atum dos Estados Unidos, de outro, a institucionalização do rótulo “dolphin-safe” por meio da Lei de Informação do Consumidor e Proteção dos Golfinhos (DCPIA, sigla em inglês) não foi bem recebida pela ATA. Na prática, essa regra significava que embarcações mexicanas e estadunisenses teriam que passar por um custoso processo de adaptação para obter o selo “dolphin-safe”. As empresas processadoras de atum, por sua vez, teriam a capacidade de absorver a pressão regulatória promovida pela emenda.

 

Desse modo, antes mesmo das consultas ao Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês) e à OMC, ambientalistas e a indústria de atum formaram uma espécie de coalizão de conveniência, primeiramente por meio da criação de critérios de comparabilidade e depois por meio do rótulo “dolphin-safe”. Essa articulação ofereceu à indústria de atum dos Estados Unidos a possibilidade de diminuir a vantagem competitiva do México por meio de um discurso favorável ao meio ambiente, mas gerou pressões sobre as embarcações de atum, que consideravam que o rótulo destruiria a frota nacional. Para os ambientalistas, a associação com a indústria processadora de atum por intermédio do rótulo “dolphin-safe” oferecia maior alavancagem política para regulamentar a pesca de atum e diminuir a mortalidade de golfinhos.

 

Consultas GATT/OMC: equilíbrio entre demandas domésticas e pressões internacionais

 

Após o estabelecimento de critérios de comparabilidade para a MMPA, o México constituiu o alvo de embargo por parte dos Estados Unidos em 1990. Em resposta, no ano seguinte, o governo mexicano defendeu, perante o GATT, que os Estados Unidos tentavam proteger sua indústria doméstica por meio de embargos que desrespeitavam as regras do GATT.

 

À época, o OSC emitiu posição favorável ao México, mas o painel não ocorreu: a disputa foi solucionada de modo extrajudicial. Após consulta, foi proibido o embargo aplicado pelos Estados Unidos contra produtos do México com base nos procedimentos de pesca adotados neste último país – discussão que ficou conhecida como “Produto vs. Processo”[4].

 

A consulta ao GATT por parte do México deixou claro que mecanismos de sanção que viessem atrelados às emendas de 1984 e 1988 seriam inviáveis naquele momento. Em conjunto com pressões recorrentes por parte dos países em desenvolvimento – dentre os quais o México –, a consulta gerou uma série de respostas multilaterais dos Estados Unidos, particularmente no que diz respeito à consolidação de uma agenda multilateral de governança dos oceanos.

 

No âmbito doméstico, a indústria processadora de atum e grupos ambientalistas eram a favor do uso do rótulo “dolphin-safe”. Embarcações e pescadores de atum dos Estados Unidos eram, por sua vez, contra. O equilíbrio entre demandas domésticas e internacionais mostrou-se, dessa forma, instável frente à necessidade de atender, ao mesmo tempo: i) os anseios de países em desenvolvimento, que buscavam a flexibilização das regras dos Estados Unidos para a importação de atum; ii) ONGs lideradas pelo EII, que defendiam medidas estritas de proteção dos golfinhos e que eram acompanhadas pela indústria processadora de atum, que na verdade era pouco afetada pelo que ocorria na zona ETP; e iii) embarcações e pescadores de atum dos Estados Unidos.

 

Uma mudança nesse instável equilíbrio pareceu tomar corpo em 1997, quando associações de embarcações e pescadores celebraram a flexibilização das regulamentações para a pesca de atum a partir da aprovação da Lei Internacional de Conservação dos Golfinhos (IDCPA, em inglês), de 1997. Em vista dessa possibilidade de enfraquecimento, o EII processou o Departamento do Comércio em suas tentativas de implementar a IDCPA e saiu vitorioso em mais de uma oportunidade. É importante apontar a relativa inércia da indústria processadora de atum, cada vez menos atenta aos acontecimentos da zona ETP. A lei foi apoiada por algumas ONGs (como o Greenpeace), o que gerou conflito entre estas e ONGs lideradas pelo EII.

 

A indústria processadora de atum passou a manifestar-se de modo mais enfático a partir de 2008, quando o México acionou o OSC da OMC para questionar a legalidade do rótulo “dolphin-safe”. O país apontou que, por ser aplicado apenas na zona ETP, o rótulo seria discriminatório e inconsistente com o Artigo 2.1 do Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio (TBT, sigla em inglês). A análise dos juízes apontou que diferenças de tratamento eram permissíveis, mas no caso do rótulo, “a diferença de tratamento não era proporcional à diferença nas condições existentes. Em outras palavras, se os Estados Unidos quisessem aplicar regulamentos específicos para a ETP, deveriam também apontar regulamentos para outras regiões do mundo”[5].

 

Em resposta ao relatório da OMC e à revelia dos interesses da indústria de atum, em julho de 2013 a Administração Nacional de Recursos Pesqueiros Marítimos dos Estados Unidos (NMFA, sigla em inglês) lançou uma regra que modificou as condições de rotulagem “dolphin-safe”, expandindo-a para outras áreas além da ETP[6].

 

Insatisfeitos, a ATA e o Instituto Nacional de Recursos Pesqueiros (NFI, sigla em inglês) declararam: “nós acreditamos que a regra expande o escopo de maneira desnecessária e enfraquece seu impacto no processo”[7]. Enquanto a indústria de atum dos Estados Unidos e as processadoras de atum eram contra o cumprimento das decisões da OMC, ONGs ambientalistas lideradas pelo EII celebraram a expansão do rótulo “dolphin-safe” para o restante do mundo.

 

O governo mexicano voltou ao OSC, que, em novembro de 2015, considerou ser necessário expandir as regras de certificação, bem como aquelas relativas a observadores a bordo de embarcações para inspeção do atum. Novamente à revelia da indústria de atum como um todo e em favor do interesse das ONGs lideradas pelo EII, o governo cumpriu com as decisões e, em abril de 2016, criou regra complementar àquela lançada em julho de 2013.

 

A partir das novas consultas (que se estenderam até 2015), formou-se um novo equilíbrio entre demandas domésticas e pressões internacionais. Tal processo foi marcado pela impossibilidade de oferecer uma solução apropriada para a indústria de atum e para ambientalistas e, ao mesmo tempo, cumprir as decisões da OMC. Tendo em consideração a minguante participação da indústria de atum dos Estados Unidos e as sucessivas vitórias judiciais que deram força às ONGs lideradas pelo EII, o novo equilíbrio entre pressões domésticas e internacionais se posicionou na interseção dos interesses das referidas ONGs com aqueles das decisões da OMC.

 

Considerações finais

 

A controvérsia envolvendo a pesca de atum entre Estados Unidos e México assinala que a linha divisória entre a proteção da indústria de atum e a proteção do ecossistema marinho é tênue. Nesse sentido, a adoção de um discurso favorável ao meio ambiente não parece ter excluído a busca por proteção do mercado doméstico por parte das embarcações de atum dos Estados Unidos. De outro lado, para a indústria processadora de atum, a boa relação com ONGs era necessária para evitar pressões e boicotes a seus produtos.

 

Ademais, ilustra que, frente a pressões internacionais, coube ao governo estadunidense buscar o equilíbrio entre pressões domésticas – grupos ambientais e indústria de atum – e as consultas ao GATT/OMC. Inicialmente, essas pressões colocavam lado a lado a impossibilidade do uso de sanções e o uso do rótulo “dolphin-safe”, exigido pelo EII. Uma tentativa frustada de alcançar um equílibrio entre o doméstico e o internacional veio, em seguida, com a IDCPA.

 

Enquanto a indústria processadora de atum buscou um discurso alinhado com o EII para evitar boicotes a seus produtos, esse quadro foi alterado após novas consultas à OMC, a partir das quais se propôs expandir o uso do rótulo para todos os oceanos. Nesse contexto, novas regras criadas pelos Estados Unidos operaram em uma direção contrária aos interesses da indústria de atum como um todo (embarcações, pescadores e processadoras de atum), favorecendo o cumprimento das decisões da OMC e os interesses de ONGs.

 

Essa mudança de equilíbrio doméstico-internacional ilustra a importância de instituições internacionais e a relevância, neste caso, das ONGs lideradas pelo EII, após sucessivas decisões judiciais a seu favor. A importância desses grupos não parece indicar, entretanto, uma mudança estrutural no processo decisório em política comercial – ainda caracterizado pela baixa participação de grupos da sociedade civil.

 

* Rodrigo Fagundes Cezar é doutorando em Relações Internacionais/Ciência Política pelo Instituto Universitário de Altos Estudos Internacionais e do Desenvolvimento (IHEID, sigla em francês), Genebra (Suíça).




[1] Ver, por exemplo: Beyers, Carol J. The U.S./Mexico Tuna Embargo Dispute: a Case Study of the GATT and Environmental Progress. In: Maryland Journal of International Law, Vol. 16, No. 2, 1992, pp. 229-53.

[2] Ver, por exemplo: Korber, Achim. Why everybody loves Flipper: the political-economy of the US dolphin-safe laws. In: European Journal of Political Economy, Vol. 14, No. 3, 1998, pp. 475-509.

[3] Disponível em: <http://bit.ly/2lB0nBA>.

[5] Ver: Wilke, Marie. Tuna labelling and the WTO: How safe is ‘dolphin-safe’? In: Biores ICTSD. Vol. 6, No. 2, 2012, pp. 1-4. Disponível em: <http://bit.ly/2leCsqD>.

[7] Disponível em: <http://bit.ly/2lPIKQR>.

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