O papel do Estado na diversificação das exportações: o caso do Chile

10 Julho 2014

Existe um grande consenso de que, para alcançar níveis mais elevados de desenvolvimento, os países devem orientar sua economia para atividades com maior valor agregado e manter uma matriz produtiva diversificada, em particular no que se refere à sua pauta de exportação. Isso nos leva a abordar dois aspectos: de um lado, o papel do Estado no desenvolvimento e, de outro, a relevância de ferramentas que permitam avaliar as diferentes estratégias empregadas pelo Estado nesse sentido.

 

No Chile, o Estado definiu, há mais de duas décadas, a importância de aumentar as exportações de serviços. Essa posição coexistiu – e contrastou – com a então predominante “política de neutralidade”, segundo a qual o Estado deveria intervir minimamente na atividade produtiva. É apenas na gestão de Michelle Bachelet (2006-2010), quando foi criada uma política de clusters para o setor de serviços, que o Estado passa a lançar atenção especial a setores mais estratégicos ao desenvolvimento do país.

 

Nesse contexto, este artigo analisa algumas das políticas implementadas pelo Chile, com o objetivo de refletir sobre o impacto de tais iniciativas no posicionamento desse país como um país exportador de serviços.

 

A política de promoção à exportação de serviços do Chile

 

Em 1995, no contexto de liberalização comercial no Chile, foi criado o programa “Chile: plataforma de serviços”, com o objetivo de fazer do país uma ponte que ligava a América do Sul à região da Ásia-Pacífico. Na mesma linha, em 2002, foi sancionada a lei Plataforma de Investimentos, que visava a estimular o estabelecimento de sociedades no Chile para a gestão de operações em terceiros países. Quatro anos depois, foi criado, no âmbito do ProChile, o departamento de Promoção da Exportação de Serviços. Uma segunda linha de políticas de fomento de empresas de serviços concentrou-se na área de tecnologia, como mostram os casos da Agenda Digital (1999) e do programa de Atração de Investimentos de Alta Tecnologia (2000).

 

A evolução das exportações de serviços do Chile nos últimos anos tem sido marcada pela elevada participação do setor de transportes (ver Figura 1), o qual é, em grande medida, controlado por dois atores multinacionais: a companhia marítima CSAV e a aérea LAN.

 

O surgimento de outros serviços na pauta de exportações do Chile ainda é incipiente. De todo modo, destaca-se a expansão do varejo chileno na região sul-americana. Também, cabe ressaltar que os serviços relacionados a tecnologias da informação e os serviços profissionais têm apresentado uma participação decrescente no total das exportações – e seu crescimento nos últimos anos esteve abaixo da média mundial.

  

Uma mudança importante na política de neutralidade ocorreu durante o primeiro governo de Michelle Bachelet. Em 2006, o Conselho Nacional de Inovação para a Competitividade (CNIC) definiu a Estratégia Nacional de Inovação para a Competitividade, buscando duplicar o produto interno bruto (PIB) per capita em 2020, por meio da implementação de uma política de clusters. Nesta última, a indústria de serviços globais (offshoring) foi identificada como um dos clusters que deveriam ser reforçados.

 

Essa política surge como resposta à necessidade de melhorar a inserção do Chile na economia global e sua capacidade de se antecipar ao cenário internacional[1]. Dessa forma, a diversificação das exportações adquire prioridade entre as estratégias do governo que apostam, seletivamente, no desenvolvimento de uma indústria de exportação não tradicional, baseada em recursos humanos de alta qualificação.

 

Para alcançar os objetivos traçados pelo CNIC, foram convidados a participar do cluster de serviços globais (CSG) órgãos públicos, privados e acadêmicos, os quais iniciaram, em 2007, atividades como a elaboração de uma agenda estratégica, com linhas de ação específicas em quatro categorias: i) promoção internacional; ii) capital humano; iii) desenvolvimento da indústria local; e iv) regulação.

 

Em 2010, a administração de Sebastián Piñera (2010-2014) definiu a não-seletividade como um critério de sua gestão. Mais precisamente, o presidente sustentava que os mercados são dinâmicos e, portanto, as políticas públicas devem se adaptar às circunstâncias. Assim, é preciso ter em mente que o programa de CSG não teve continuidade durante o governo Piñera, que retomou uma concepção neutra na política de promoção das exportações.

 

Quadro analítico

 

O resultado do programa de clusters pode ser avaliado a partir dos seguintes fatores[2]: estruturais; institucionais; público-privados; econômicos; políticos; e sociais e culturais (ver Tabela 2). Ao analisar o CSG com base nessas variáveis, é possível identificar algumas considerações que ajudam a compreender os resultados obtidos por essa política.

  

Considerações estruturais e institucionais

Um problema presente não somente nas políticas adotadas no Chile, mas também na região como um todo, é a ausência de continuidade no longo prazo de determinadas políticas de desenvolvimento. Embora o CSG tenha sido institucionalizado de forma clara, com escopo, participação e responsabilidades definidas, o número de instituições envolvidas era muito amplo.

 

Considerações público-privadas

A coalizão público-privada formada para dar corpo ao cluster pode ser qualificada como bem-sucedida em termos da constituição de uma visão comum e da definição de metas ambiciosas em torno do desenvolvimento do setor. Isso possibilitou que a cooperação entre os diversos atores envolvidos e as lideranças do cluster estabelecessem alianças estratégicas e mobilizassem recursos para a implementação de um plano de ação de grande impacto. Contudo, o processo de integração entre os setores ainda se encontra em estágio incipiente.

 

Considerações econômicas

Calcula-se que o CSG contava com um orçamento adequado para o desenvolvimento das atividades previstas. Os recursos orçamentários vinham do recentemente instaurado royalty sobre a mineração, o que assegurava a sustentabilidade dos recursos. A curta duração da política não permite avaliar corretamente aspectos de flexibilidade orçamentária e outros assuntos econômicos.

 

Considerações políticas

O grande problema enfrentado pelo CSG foi a ausência de um acordo político amplo em torno de seu funcionamento. As políticas de apoio industrial exigem prazos longos para que tenham um efeito significativo sobre a estrutura econômica. Assim, uma articulação político-técnica correta era necessária para dar sustentação ao programa. No entanto, a ruptura com a tradição doutrinária de implementar políticas neutras não foi bem recebida por setores ortodoxos. Isso explica a curta duração dos clusters: o fracasso total do programa resultou desses embates político-ideológicos.

 

Considerações internacionais

Havia um contexto internacional favorável ao desenvolvimento do cluster pela crescente demanda por esse tipo de serviços e por condições preferenciais de acesso aos mercados mais importantes, como consequência da política de abertura comercial preferencial.

 

Considerações sociais e culturais

A incorporação do Chile ao cenário internacional e seu longo histórico de debates sobre temas relacionados ao processo de inserção favoreceram a incorporação de elementos sociais e culturais. Apesar de algumas deficiências, foi implementado um plano de capacitação em língua inglesa e em tecnologias da informação para a população, além dos avanços observados na infraestrutura digital com o Ministério da Economia.

 

Principais conclusões

 

Como vimos, o CSG constituiu um programa técnico, mas que apresentou deficiências em sua concepção mais ampla. Sua estrutura, financiamento e funcionamento, assim como a incorporação do setor privado e acadêmico, foram relevantes; e as condições internacionais e domésticas permitiram alcançar os objetivos definidos. No entanto, tais programas careceram de apoio político no longo prazo, e o governo Piñera colocou fim a essa política de clusters.

 

A experiência chilena em matéria de promoção das exportações de serviços oferece diversas lições em matéria de políticas públicas. Em primeiro lugar, é preciso destacar a importância da política industrial no desenho da política econômica. De acordo com Hausmann[3], os países que conseguiram manter seu crescimento e desenvolvimento não são necessariamente aqueles em que o Estado teve uma participação ativa através do investimento direto no sistema produtivo, mas onde havia um Estado atento e ativo para que todo o ecossistema de apoio às complexas atividades funcionasse de forma eficiente, para que existissem as condições para o desenvolvimento da indústria. No Chile, a política de horizontalidade, em particular para o comércio de serviços, significou o fim da intervenção do Estado e, com isso, este deixou de cumprir parte de suas responsabilidades – por exemplo, fomentar a competitividade.

 

As políticas devem ser formuladas de modo integral, levando em consideração os diferentes fatores que conduzem ao sucesso de um programa. Isso inclui aspectos tradicionais – como a estrutura ou o financiamento de uma política –, mas também aspectos relacionados com a interação dos diferentes atores envolvidos em uma política e seu grau de participação nesta. É preciso, ainda, incorporar considerações do tipo político e internacional que reflitam as condicionantes e restrições que podem ser enfrentadas na implementação do programa. Somente dessa forma será possível formular e implementar políticas alinhadas às necessidades de um país, e cujo desenvolvimento e êxito sejam minimamente garantidos.

 

* Dorotea López é integrante do WTO Chairs Programme e professora no Instituto de Estudos Internacionais da Universidade do Chile.

** Felipe Muñoz é integrante do WTO Chairs Programme e professor do Instituto de Estudos Internacionais da Universidade do Chile.


[1] Ver: Castillo, M. A indústria global de serviços: oportunidades para o Chile. In: Ieiva, J.; Castillo, M. (eds.). Globalización económica: oportunidades y desafíos para Chile. Santiago: Chile 21, 2008, pp. 13-56.

[2] Os autores chegaram a essa lista após uma revisão da literatura sobre políticas industriais de diversificação da matriz produtiva e exportadora. Ver: López, D.; Muñoz, F. Estrategias exportadoras y políticas públicas: el caso del clúster de servicios globales chileno. Santiago: Universidad de Chile, 2014.

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10 Julho 2014
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