O sistema de revisão de concorrência leal da China: uma oportunidade para a neutralidade competitiva e um mercado aberto

19 Dezembro 2016

A China começou a implementar um sistema de revisão da concorrência leal em 1º de julho de 2016. Esse movimento está alinhado com os esforços do país para reduzir os custos de transação causados por intervenções estatais injustificadas, nivelar o campo de interação das empresas e aderir à tendência de convergência global em políticas de concorrência. Das agências governamentais centrais e provinciais, exige-se que estejam em conformidade com o sistema de revisão desde que este foi criado. Quanto às agências locais de nível inferior, estas serão convocadas a fazê-lo apenas a partir de janeiro de 2017.

 

Com isso, novas políticas não serão aprovadas, emitidas ou implementadas sem uma avaliação prévia de seus efeitos sobre a concorrência no mercado. Entre as regulações, regras e políticas já existentes em matéria econômica, a revisão contempla temas como acesso a mercado, desenvolvimento industrial, investimento, compras governamentais, operações de negócios e padrões de qualificação.

 

Uma política nacional de concorrência para estimular a vitalidade do mercado

 

A Comissão Nacional de Reforma e Desenvolvimento (NDRC, sigla em inglês) liderou a elaboração do sistema de revisão sob a delegação do Conselho de Estado. Como uma das três agências antitruste da China, a NDRC é uma autoridade vigilante e ativa, que já chegou a impor uma multa de aproximadamente US$ 900 milhões à conduta abusiva da empresa Qualcomm em licenças de patentes e venda de chips de baseband em 2015. A NDRC também comanda as investigações em andamento nos setores de automóveis, fármacos e manufatura inteligente.

 

O sistema de revisão foi introduzido por meio dos Pareceres sobre o Estabelecimento de um Sistema de Revisão da Concorrência Leal no Desenvolvimento do Mercado, documento aprovado pela liderança central da China em abril e publicado em junho de 2016. O sistema introduz uma política nacional de concorrência de dois pilares na China, que exige uma avaliação competitiva ex ante das políticas e um controle ex post sobre a conduta monopolística prevista na Lei Antimonopólio (AML, sigla em inglês).

 

Promulgada em 2007 e em vigor desde 2008, a AML proíbe o abuso de poder por parte do governo por meio de monopólios administrativos, que servem para restringir ou eliminar a concorrência. Monopólios desse tipo constituem um dos principais desafios ao desempenho econômico da China e ao crescimento inclusivo. Pesquisas empíricas recentes indicam que os monopólios administrativos resultaram em uma perda anual de US$ 300-445 bilhões para a economia chinesa.

 

Na prática, os monopólios administrativos são geralmente realizados por meio da definição de regras. No caso do mercado automotivo chinês, por exemplo, os critérios discriminatórios sobre a distribuição de carros usados estão amplamente difundidos em regulações locais que prejudicam significativamente a eficiência e o bem-estar do consumidor. Dados mostram que 4 milhões de carros novos adicionais teriam sido vendidos em 2015 se não houvesse restrições locais e regionais sobre o fluxo livre de carros usados.

 

Características especiais da política de concorrência da China e limites da AML

 

A AML impõe regras para controlar os acordos restritivos, o abuso de posição dominante e as fusões anticoncorrenciais. Tais disposições estão, de modo geral, em conformidade com as normas internacionais e são comparáveis ​​às leis de concorrência vigentes na União Europeia (UE) e nos Estados Unidos. É importante salientar que algumas disposições da AML refletem características específicas da China, baseadas na fase de desenvolvimento em que se encontra o mercado e a governança do país. Refletem, ainda, preocupações com o tratamento das empresas estatais, os cartéis de exportação, o papel dos interesses públicos e a concepção de agências de execução (enforcement).

 

Uma das características notáveis ​​da AML é a proibição de monopólios administrativos que afetam agências governamentais em todos os níveis. Contudo, o atual desenho institucional torna a AML vulnerável quando se trata de restrições governamentais à concorrência por meio de políticas específicas. Além disso, os instrumentos-padrão de direito da concorrência são geralmente menos relevantes para o tratamento das ações anticoncorrenciais do governo porque os desafios políticos são mais difíceis de superar. Respaldado pela estrutura política de alto nível, o sistema de revisão preenche as lacunas, ao visar o processo de elaboração de regras e ao declarar que, em casos de conflito entre a concorrência e as políticas industriais, a primeira deve prevalecer.

 

Mecanismo de revisão: critérios e o que não fazer

 

O sistema de revisão estabelece uma abordagem de autoavaliação protegida por supervisão externa das atividades públicas de enforcement e antimonopólio. No processo de elaboração de regras, cabe às agências realizar uma autoavaliação, ao mesmo tempo em que solicitam opiniões de partes interessadas, consultam o público e cumprem as regras relevantes de divulgação de informações.

 

Para auxiliar as agências de formulação de políticas públicas na condução da avaliação, foram definidos quatro critérios e uma lista de 18 ações a serem evitadas para cada categoria. Os quatro critérios incluem a entrada e saída do mercado; a livre circulação de mercadorias e fatores; o efeito sobre os custos de fábrica e de operação; e o efeito sobre a conduta de fábrica e de operação. Os pontos referentes a cada critério especificam os tipos de política proibidos por restringirem a concorrência, descartando as concessões ilegais de políticas preferenciais a certos operadores e a imposição de critérios não razoáveis e discriminatórios para entrada e saída no mercado, entre outras práticas.

 

Em termos de substância, os critérios de revisão atuais são similares àqueles do Conjunto de Avaliação da Concorrência, elaborado pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). Trata-se de uma checklist, com uma série de perguntas simples para examinar leis e regulamentos que têm o potencial de restringir desnecessariamente a concorrência.

 

Além da lista de ações a serem evitadas, uma cláusula abrangente estabelece que “nenhuma região ou departamento deve promulgar políticas que diminuam direitos e interesses legais; aumentem as obrigações dos operadores empresariais sem base legal; ou violem a AML, anunciando políticas e medidas que eliminam ou restringem a concorrência”.

 

Exceções

 

O sistema de revisão especifica um conjunto de exceções, as quais podem ser evocadas em casos de políticas relacionadas a circunstâncias de segurança nacional e interesses públicos, mesmo que contenham disposições que eliminam ou restrinjam a concorrência.

 

Os observadores criticaram essas exceções por criarem uma lacuna significativa no sistema de revisão, uma vez que as interpretações de noções como “interesses públicos” e “segurança nacional” variam consideravelmente ​​e podem, assim, proporcionar uma margem de manobra expansiva para os formuladores de regras.

 

No entanto, o sistema de revisão exige que as agências de formulação de políticas expliquem por que os conteúdos restritivos propostos são indispensáveis ​​para a consecução dos objetivos políticos. Ainda, cabe às agências assegurar que as políticas não resultarão na eliminação ou restrição significativa da concorrência e especificar a duração das políticas propostas. Essa é a primeira vez que a China articulou um critério de “indispensabilidade” em suas regras de concorrência.

 

Exige-se, ainda, que as agências de formulação de políticas avaliem anualmente os efeitos destas. Quando os objetivos políticos não forem atingidos, ou quando o período de implementação expirar, as medidas políticas relevantes devem ser encerradas ou revisadas.

 

Concorrência leal e o status de economia de mercado na OMC

 

O status de economia de mercado é crucial nas investigações antidumping. No passado, as empresas chinesas utilizavam preços diferentes em um terceiro país de economia de mercado – metodologia que difere da estrita comparação com os preços ou custos domésticos, exigida pelo Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês) de 1994 e pelo Acordo Antidumping. Isso porque o parágrafo 15(a)(ii) do Protocolo de Adesão da China à Organização Mundial do Comércio (OMC) permite que os países importadores utilizem uma metodologia alternativa quando os produtores chineses não demonstram com clareza que as condições da economia de mercado prevalecem naquele setor específico da indústria chinesa.

 

Contudo, o parágrafo 15(a)(ii) do Protocolo de Adesão da China à OMC expirou em 11 de dezembro de 2016. Garantir o status de economia de mercado beneficiaria a China ao exigir a comparação do preço de suas exportações com o preço no mercado doméstico chinês, ao invés da comparação com terceiros países que possuam preços mais elevados – limitando, assim, a capacidade dos países importadores de apresentarem casos antidumping contra a China.

 

À medida que o prazo se aproximava, os debates sobre as implicações políticas, econômicas e legais da expiração desse prazo e da atribuição do status de economia de mercado à China adquiriram relevância ainda maior para o país asiático e seus parceiros comerciais. Devido às diferenças nas interpretações do Protocolo de Adesão da China e dos critérios de “status de economia de mercado” sob as leis nacionais dos membros importadores da OMC, ainda não está claro como a China e as empresas chinesas serão tratadas em investigações de defesa comercial após dezembro de 2016.

 

Além do impacto sobre o protecionismo, alguns acreditam que as preocupações com a neutralidade competitiva estão por trás da reticência dos Estados Unidos e da UE em concederem o status de economia de mercado à China. O sistema de revisão sinaliza a determinação chinesa em corrigir as atividades governamentais que distorcem indevidamente a concorrência no mercado. Como resposta à dúvida sobre neutralidade competitiva, o sistema de análise é parte substancial do empenho da China na obtenção do status de economia de mercado na OMC.

 

Olhando para o futuro: enforcement e cooperação global

 

O sistema de revisão é um marco na longa busca da China por um bom sistema de governança, que atenda às suas necessidades internas e esteja em sintonia com as melhores práticas globais. Para esclarecer questões substanciais e procedimentais e garantir uma aplicação vigorosa, a NDRC está trabalhando com o Escritório do Conselho de Estado para Assuntos Legislativos, a Administração Estatal de Indústria e Comércio e o Ministério do Comércio para elaborar um pacote abrangente e personalizado para a implementação do sistema de revisão no âmbito nacional.

 

Como indica o documento de opções de política da E15, intitulado “Política de Concorrência e Comércio na Economia Global: rumo a uma abordagem integrada”[1], estabelecer um campo de competição entre empresas estatais e privadas em condição de igualdade é um desafio central para o comércio internacional e a política de investimento no século XXI. Considerando que empresas estatais e o Estado têm desempenhado papéis significativos na economia chinesa e que as empresas chinesas estão cada vez mais globalizadas, a cooperação em matéria de neutralidade competitiva, tanto no âmbito dos acordos de livre comércio como da OMC, torna-se ainda mais relevante.

 

* Jessica Su é professora associada do Instituto de Estudos Americanos da Academia Chinesa de Ciências Sociais (CASS). Integra o Grupo de Especialistas em Política de Concorrência da Iniciativa E15.




[1] Disponível em: <http://bit.ly/2hjjGgc>.

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