O status de mercado da China: disputas e possíveis resultados

19 Dezembro 2016

O parágrafo 15(a) do Protocolo de Adesão da China à Organização Mundial do Comércio (OMC) é uma das principais discriminações decorrentes do processo de ingresso do país asiático à Organização, tendo gerado impactos negativos sobre os interesses comerciais do país, em especial no que toca às exportações. Com base nessa cláusula, os membros importadores podem utilizar uma metodologia com um “país alternativo” quando os exportadores chineses não conseguirem demonstrar com clareza que as condições de economia de mercado prevalecem na indústria em questão.

 

Desse modo, as empresas exportadoras da China operam, em geral, com um grau significativo de dumping, uma vez que os países aplicadores de medidas antidumping possuem um amplo poder discricionário na escolha do país alternativo. Tais circunstâncias invariavelmente resultam em perdas significativas para as empresas chinesas.

 

Embora o parágrafo 15 não considere de forma explícita a China com uma “economia de não mercado” (NME, sigla em inglês), o excesso de tarifas antidumping sobre as exportações chinesas está intimamente ligado ao status de economia de mercado. Apesar dos esforços empreendidos pela China para que esse status lhe seja atribuído, muitos membros da OMC ainda a classificam como uma NME – inclusive, alguns de seus principais parceiros comerciais, como Estados Unidos e União Europeia (UE).

 

Em 2016, expira a cláusula 15(a)(ii) do Protocolo de Adesão da China à OMC, segundo a qual os membros da Organização não podem empregar a metodologia de comparação em desacordo com os preços ou custos internos após 11 de dezembro de 2016. Se existe clareza quanto à data de expiração mencionada nesse parágrafo, alguns países divergem totalmente quanto às implicações legais da expiração desse prazo. Dito de outro modo, alguns membros da OMC – em especial, Estados Unidos e UE – ainda hesitam com relação à atribuição do status de economia de mercado à China.

 

Nesse contexto, este artigo busca interpretar as regras relacionadas ao status de economia de mercado na OMC, nos Estados Unidos e na UE a fim de compreender os posicionamentos de tais potências comerciais sobre o tema. Considerando os fatores políticos que marcam as medidas comerciais adotadas pelos Estados Unidos e pela UE em relação à China, este artigo analisa os possíveis próximos passos nessa frente.

 

As disposições relevantes sobre status de economia de mercado na OMC, nos Estados Unidos e na UE

 

O sistema multilateral de comércio baseado no Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês) foi estabelecido em um contexto caracterizado pela economia de mercado e, em um primeiro momento, não fazia a distinção entre esta e a noção de “NME”. O problema comercial entre países com diferentes sistemas econômicos apareceu pela primeira vez com a adesão ao GATT de alguns países socialistas da Europa Oriental.

 

No parecer do grupo de trabalho do GATT, havia uma grande dificuldade para decidir o preço de comparação para a investigação antidumping quando as exportações fossem monopolizadas pelo Estado e todos os preços domésticos fossem fixados pelo governo. Dessa forma, o grupo de trabalho do GATT apenas definiu um padrão de julgamento para “país de comércio de Estado”, com uma linguagem descritiva, e apresentou o problema com a comparação dos preços de exportação nesses países. Contudo, o grupo não regulou como resolver esse problema, e as cláusulas relacionadas não estabeleciam uma definição clara de país NME.

 

Na verdade, ao longo da evolução do GATT/OMC, não havia uma lei substantiva uniforme para definir um país NME. Ou seja, a própria regra da OMC não identifica se, em determinado país, opera uma economia de mercado: apenas aceita a existência de países NME e permite que os membros determinem como identificar um país com uma economia desse caráter e utilizem, nesses casos, diferentes métodos de comparação de preços em investigações antidumping. Dentro de tais condições, essas disposições conferem uma ampla margem discricionária aos membros da OMC.

 

Essa margem leva a definições inconsistentes de “país NME” nos diferentes membros da OMC. Em uma das definições mais populares, empregada pelos Estados Unidos, a distinção entre economia de mercado e NME é o método de “julgamento do caso individual”, que parte do princípio de “um caso, uma discussão”. Outra forma, utilizada pela UE, é listar separadamente “países NME” e “países de economia de transição” diretamente na legislação doméstica. Além disso, os padrões de status de economia de mercado conferidos às empresas individuais dos países NME pelos membros da OMC também são diferentes.

 

Nos Estados Unidos, o Departamento de Comércio está autorizado a determinar “país de economia de mercado” com base em fatores como a livre conversibilidade da moeda, a negociação salarial, a abertura do mercado para investidores estrangeiros e o grau de controle do governo sobre a economia. Não há indicação de quais fatores são mais importantes ou de que “grau” é necessário para justificar uma classificação. Além do mais, qualquer decisão do Departamento de Comércio quanto ao status NME não pode ser revista por um tribunal. Não é surpreendente, portanto, que todas essas decisões sejam, em grande medida, políticas[1].

 

Da mesma forma, existem alguns padrões para reconhecer países em condições de economia de mercado na UE. O nível de intervenção governamental na economia e no mercado, os registos de contabilidade, a definição de leis e regulações e a determinação da taxa de câmbio constituem variáveis que interferem na situação de economia de mercado, sob a perspectiva da UE. A menos que um país cumpra esses padrões, o bloco europeu não o retirará da lista das NMEs.

 

O parágrafo 15(a) do Protocolo de Adesão da China: uma análise jurídica

 

As circunstâncias analisadas acima levaram a uma ampla gama de debates acadêmicos e políticos, nos âmbitos nacionais e internacionais, sobre a interpretação do parágrafo 15(a) do Protocolo de Adesão da China e se o país passará a contar automaticamente com o status de “economia de mercado”.

 

O advogado europeu Bernard O'Connor argumenta que “a concessão de status de economia de mercado à China não é automática em 2016 ou depois. Se a China quiser ser tratada como uma economia de mercado, precisa provar à UE que é uma delas e satisfazer os cinco critérios”[2].

 

Já para o pesquisador cingapurense Henry Gao, independentemente da posição dos Estados Unidos, da UE e de outros membros da OMC quanto à atribuição do “status de economia de mercado” à China, o país asiático deve ser considerado como tal depois de 2016, pois o contrário não estaria em conformidade com as obrigações estipuladas na OMC[3].

 

Outras posições incluem “a responsabilidade reversa de buscar evidência” e “inconsistente com o fato objetivo”. De acordo com a primeira, a expiração do subitem 15(a)(ii) não é capaz de abolir o status de NME da China diretamente e fazer apenas uma mudança do ônus da prova. Isso significa que, antes de 11 de dezembro de 2016, as empresas chinesas investigadas deveriam arcar com o ônus da prova e demonstrar que já operam em condições de mercado. Por outro lado, após essa data, o ônus da prova se desloca para os demandantes, a quem caberá então a tarefa de demonstrar que a operação de determinada indústria ou setor permanece em condições de NME[4].

 

A segunda posição questiona o desenvolvimento do mercado na China e considera que o sistema de economia de mercado não se desenvolveu bem nesse país. Cabe ressaltar aqui que as condições de operação de grande parte das empresas chinesas ainda são caracterizáveis como de NME. Oras, o argumento de que a expiração da cláusula sobre o “status NME” resultará em sua alteração automática para “economia de mercado” após 11 de dezembro de 2016 é, nesse sentido, inconsistente com a realidade chinesa.

 

Os pontos de vista identificados acima traçam a relação do “status NME” da China com o parágrafo 15 do Protocolo de Adesão do país, na tentativa de interpretar a perspectiva de que a China venha a adquirir o status de economia de mercado após 2016.

 

No entanto, considerando o título do parágrafo 15 – “Comparabilidade de Preços na Determinação de Subvenções e Dumping” –, essa cláusula diz respeito somente aos problemas de comparabilidade de preços, e não à discussão sobre o “status de economia de mercado” da China. O único aspecto relativo a “economia de mercado” está no parágrafo 15(d), que apenas se refere às disposições do direito doméstico dos membros da OMC. Portanto, as regras da Organização não identificam a China como um “país NME”.

 

Conforme já mencionado, o Artigo 15(a) do Protocolo de Adesão da China estipula que o membro importador pode utilizar uma metodologia alternativa quando os produtores chineses não demonstrarem com clareza que as condições de economia de mercado prevalecem em determinada indústria. Contudo, o parágrafo (d) do mesmo Artigo contém uma cláusula de expiração, na qual se declara que as disposições do subitem 15(a)(ii) expiram 15 anos após a data da adesão da China à OMC. Para muitos, essa cláusula é a base para que o “status de economia de mercado” seja automaticamente atribuído à China.

 

No entanto, o parágrafo (d) apenas indica que mesmo que as empresas chinesas não possam comprovar as condições de economia de mercado na indústria, o país aplicador de medidas antidumping não pode utilizar métodos alternativos para comparar preços e determinar a margem de dumping. Isso não está diretamente relacionado ao “status de economia de mercado” da China. Além disso, a OMC não obriga outros membros a reconhecer o “status de economia de mercado” da China após 2016.

 

Já que não existe uma definição uniforme e rigorosa de país NME na OMC, os membros têm o poder discricionário de decidir atribuir ou não o “status de economia de mercado” a um país. Em geral, os Estados Unidos e a UE acreditam que a China não atende aos padrões econômicos do mercado em várias áreas-chave. A seguir, analisamos as posições e políticas adotadas pelos Estados Unidos e pela UE nessa seara.

 

A análise da política comercial e da posição dos Estados Unidos e da UE

 

Os Estados Unidos adotaram uma atitude dura com relação ao status de economia de mercado da China desde o início dos debates sobre essa matéria. No caso da UE, embora o bloco pareça se posicionar de forma ligeiramente mais branda sobre o tema, seus membros diferem entre si. A questão não diz respeito apenas à interpretação dos termos jurídicos: trata-se também de um microcosmo das relações econômicas e comerciais dos Estados Unidos e da UE com a China.

 

Primeiramente, o rápido crescimento da economia chinesa – hoje, a maior potência comercial – causou preocupação generalizada nos Estados Unidos e na UE. Como resultado disso, fatores políticos, econômicos, diplomáticos e estratégicos são mobilizados na confecção da política comercial desses países para a China. Dito de outro modo, Estados Unidos e UE pretendem fazer do “status de economia de mercado” uma poderosa ferramenta para retardar o rápido desenvolvimento da China.

 

Em segundo lugar, as políticas comerciais dos Estados Unidos e da UE são profundamente influenciadas por fatores políticos internos. Nos últimos anos, o discurso protecionista tem se intensificado nos principais países desenvolvidos, manifestando uma forte oposição à atribuição de tratamento de economia de mercado à China e exercendo maior pressão sobre agências governamentais nessa direção. Em geral, as pressões do protecionismo comercial são empreendidas por determinados setores da indústria – em especial o manufatureiro, que é profundamente afetado pelos produtos importados. Nesse sentido, a “condição de economia de mercado” pode ser tratada como uma moeda de barganha para pressionar a reforma e a abertura na China, a fim de que esse processo beneficie os Estados Unidos e a UE.

 

Por fim, a grande divergência entre os países desenvolvidos ocidentais e a China dificulta o reconhecimento, por parte dos Estados Unidos e da UE, do “status de economia de mercado” do país. Os grandes avanços observados no desenvolvimento econômico da China têm colocado desafios ao domínio dos Estados Unidos e dos países europeus na política internacional. Tal quadro contribuiu para exacerbar a preocupação com relação ao ritmo de crescimento econômico da China, inquietação esta que se busca controlar via políticas comerciais discriminatórias.

 

Desde a crise financeira de 2008, os países desenvolvidos do mundo Ocidental atravessam uma recessão econômica e um crescente desemprego. Diante desse contexto, as administrações têm depositado na China grande parte da responsabilização pela lenta recuperação de suas economias. Nessa esteira, a classificação da China como uma NME tem sido amplificada, com o objetivo de acalmar o descontentamento dos grupos de interesse domésticos relevantes.

 

Em termos mais concretos, as opiniões de Estados Unidos e UE sobre essa questão também diferem. Sem dúvida, a ascensão da China será um grande desafio para o status de superpotência dos Estados Unidos – país que fará o máximo para conter a concorrência chinesa.

 

Em certa medida, a UE espera obter espaço suficiente na concorrência entre China e Estados Unidos e no reequilíbrio do poder internacional, de modo a reduzir a pressão externa sobre o seu próprio desenvolvimento. Além disso, a UE tem investido muita atenção na OMC. Na verdade, a atribuição do “status de economia de mercado” à China pode trazer benefícios tangíveis para a Europa, na medida em que pode resultar em um nível maior de abertura ao investimento externo. É também por isso que a UE não emitiu declarações claras sobre essa questão até o momento.

 

De acordo com pesquisas recentes, os Estados Unidos não darão tratamento de economia de mercado à China, tampouco deixarão de recorrer ao método do país alternativo como exige a OMC. A eleição de Donald Trump, um defensor extremo do protecionismo, para a Presidência dos Estados Unidos, compõe cenários mais pessimistas para que as divergências entre esse país e a China sejam resolvidas.

 

Por outro lado, ainda é incerto se a UE atribuirá “status de economia de mercado” à China. O que é certo, entretanto, é que o bloco europeu possui seu próprio apelo especial e não seguirá exatamente os passos dos Estados Unidos. Recentemente, a Comissão Europeia propôs uma alteração na legislação sobre medidas de defesa comercial, com a intenção de estabelecer um padrão de “distorção de mercado” para substituir aquele de “economia de mercado” e apresentar uma análise caso a caso para determinar se existe distorção de mercado no país exportador. Isso significa que a Comissão tende a manter os esforços de ajuda ao comércio, anulando o tratamento discriminatório para cada país e cumprindo suas obrigações.

 

A posição e a resposta da China

 

Como visto acima, a data de expiração da disposição da OMC envolve apenas o método do país alternativo para cálculo de dumping. Em outras palavras, trata-se somente de uma questão técnica, que não deve ser conectada com outras dimensões. A posição da China nessa matéria é exigir que os outros membros da OMC mantenham suas promessas e anulem as práticas de escolha de países alternativos na investigação antidumping. A China não exigirá que os demais países lhe atribuam o status de economia de mercado imediatamente, mas continuará a se comunicar com os países com base na ideia de benefícios mútuos para que tratamentos discriminatórios à China pelo direito doméstico de seus parceiros comerciais sejam evitados o mais rapidamente possível.

 

Se algum país se recusar a cumprir suas promessas, a China recorrerá ao mecanismo de solução de controvérsias da OMC. Com efeito, os Estados Unidos mostraram claramente que não deixariam de aplicar o método do país alternativo após dezembro de 2016.

 

Por sua vez, a China está preparada para apelar e, a julgar por experiências passadas, a vitória chinesa é mais provável nesse processo. Para os países que mantêm uma atitude relativamente amigável, como a UE, a China deve tomar a iniciativa de buscar avanços na cooperação com base na compreensão de suas necessidades, chegando a um consenso e obtendo lucros mútuos.

 

* Xinquan Tu é professor e vice-diretor do Instituto Chinês de Estudos sobre a OMC, Universidade de Negócios Internacionais e Economia. Integra o Grupo de Especialistas em Funcionamento da OMC da Iniciativa E15.

** Hongyu Cao é membro do Instituto Chinês de Estudos sobre a OMC, Universidade de Negócios Internacionais e Economia.




[4] Ver: Miranda, Jorge. Interpretação do parágrafo 15 do Protocolo de Acesso da China. In: Global Trade and Customs Journal, No. 3, 94, 2014, p. 103.

This article is published under
22 Maio 2017
Ao analisar o impacto da integração da América Latina às cadeias globais de valor sobre a competitividade das empresas da região, os autores argumentam que a harmonização de determinadas regras e medidas e a implementação total do TFA são cruciais nesse processo, na medida em que permitem reduzir substancialmente os custos de comércio.
Share: 
22 Maio 2017
Em um cenário de baixo crescimento da economia e do comércio global, a OMC comemora a entrada em vigor do primeiro acordo multilateral desde a criação da Organização. Em meio ao entusiasmo com essa vitória importante, a OMC enfrentará os desafios dos discursos sobre protecionismo e “desglobalização”, atualmente liderados por Donald Trump.
Share: