Os 25 anos do Mercosul: "velha nova” etapa à vista?

9 Maio 2016

Embora sejam mais do que sócios comerciais, Argentina e Brasil ainda são menos que irmãos. Diferentemente dos laços familiares, um projeto de integração regional é baseado na vontade e nos interesses das partes. No Cone Sul, contribuíram enormemente para sua criação fatores exógenos, como os processos de redemocratização, a reforma estrutural implementada durante a década de 1990 e a globalização econômica e tecnológica. Por outro lado, o caminho seguido pelo Mercado Comum do Sul (Mercosul), com seus avanços e retrocessos, resulta das prioridades estabelecidas pelos governos nacionais que o compõem.

 

Ao discutirmos o presente e o futuro do Mercosul, é importante entender a dinâmica que caracteriza seus primeiros 25 anos de vida. Antes, é necessário sublinhar que o Tratado de Assunção marca a formalização de um projeto envolvendo não apenas as dimensões econômica e política: o Mercosul também representa um processo de construção social. Da mesma maneira, a iniciativa é mais do que um acordo comercial, possuindo uma agenda aberta.

 

Entre os estudiosos do Mercosul, é consensual a opinião de que sua história pode ser dividida em duas etapas. Na fase inicial, a prioridade era aumentar os fluxos de comércio e investimento. Para tanto, os membros do bloco lançaram mão de instrumentos como uma política de liberalização seletiva e o estabelecimento de uma tarifa externa comum (TEC). Cerca de uma década após a assinatura do Tratado de Assunção, questões como a integração social e produtiva adquiriram protagonismo no discurso de seus participantes. Assim, a partir de 2002, o Mercosul foi marcado pela busca por maior cooperação econômica, política e social.

 

Analistas também concordam com o diagnóstico de que o Mercosul não alcançou seus objetivos em nenhuma das duas etapas. Embora a integração comercial tenha levado a um rápido crescimento dos fluxos intrarregionais de bens, metas como a consolidação e o aprofundamento da interdependência produtiva não se concretizaram. Longe de transformar o tradicional padrão de inserção de seus membros na economia global – baseado na exportação de commodities agrícolas e minerais –, o Mercosul contribuiu para o estabelecimento de uma relação dual com o mundo. Por um lado, o Brasil ocupou a posição de principal provedor de bens manufaturados para os Estados da região, realidade que não esconde a participação decrescente desses produtos nas vendas dos outros sócios do Mercosul à América Latina. Por outro lado, cresceram as exportações de commodities a terceiros países.

 

O Mercosul "social e produtivo" teve destino semelhante. Nesse caso, as expectativas iniciais previam a geração de um desenvolvimento mais equitativo. Imaginava-se, por exemplo, que o  bloco poderia apoiar a instituição de cadeias de valor de alcance regional, assim como criar políticas de compensação entre os sócios. Contudo, os objetivos ambiciosos não se concretizariam. Mais de dez anos após a inauguração dessa segunda etapa, predominam os resultados simbólicos ou insuficientes. Por exemplo, o fundo para a redução de assimetriais entre os membros do Mercosul captaria recursos de cerca de US$ 100 milhões anuais, quantia insuficiente para tamanho desafio.

 

Existe uma razão para o fracasso?

 

Entre os pesquisadores dedicados ao Mercosul, a controvérsia começa quando se discutem as razões para tais fracassos. Tampouco existe consenso sobre as motivações por trás das mudanças na agenda do bloco na virada do século XXI. Para alguns, o giro em direção a um projeto mais "social" e "produtivo" pode ser explicado pela ascensão de líderes populistas – ou progressistas, dependendo do autor analisado. Por exemplo, Rubens Barbosa avalia que "além da perda do sentido econômico-comercial original, ganhou força a visão bolivariana de que o Mercosul deveria ser um bastião antiamericano, em torno do qual todos os países da região se reuniriam para lutar contra as investidas do "Império" na América Latina"[1].

 

Para outro grupo – do qual faço parte –, a proliferação de novas agendas no interior do Mercosul deve-se à falta de vontade dos governos da região de ceder parte de sua soberania em favor de um processo de integração econômica e política. Em grande medida, o desinteresse das iniciativas pública e privada resulta das responsabilidades previstas em uma eventual consolidação e aprofundamento do projeto inicial do bloco.

 

Mais especificamente, o Brasil preferiu evitar a criação de instituições regionais que buscassem distribuir os benefícios da integração de forma mais equitativa, reduzindo as assimetrias entre as partes. Entre as razões para a negativa brasileira, certamente está o fato de que, mesmo em seus melhores anos, o intercâmbio intrabloco representou apenas 16% do total comercializado pelo país. As economias menores, por sua vez, também protelaram a implementação de normas e a integração das instituições regionais em seus ordenamentos internos. Também nesse caso, bons motivos guiaram a decisão: os custos de participar de uma união aduaneira eram superiores às compensações econômicas e políticas recebidas, que sequer existiram no início do Mercosul.

 

Diante dos custos e benefícios trazidos pelo Mercosul, chamava atenção a ausência de um claro ganhador. Não por acaso, a nenhuma das partes parecia convir o pagamento do preço derivado da construção de um mercado regional. Em consequência, os compromissos inicialmente adquiridos pelas partes se desconstruíram com o tempo. Diversos analistas argumentam que, em seu pior momento (entre 1999 e 2001), a sobrevivência do Mercosul se deveu a um cálculo geopolítico de seus principais integrantes, Argentina e Brasil. Ou, para dizer de outra forma, se o projeto não foi abandonado no período, interesses comerciais tiveram um papel reduzido na decisão.

 

Tendo em vista a avaliação acima para a primeira década do Mercosul, faz sentido a ampliação da agenda do bloco por meio da incorporação de novos atores e temas. Ao introduzir novas questões, permitiu-se o estabelecimento de objetivos mais amplos de cooperação, incluindo áreas como direitos humanos, educação, justiça, migração, saúde e segurança.

 

O que esperar do futuro?

 

Na atualidade, é fundamental identificar e analisar as lógicas de ação e a dinâmica que caracterizaram a história do Mercosul. Além do aniversário de 25 anos do bloco, estamos testemunhando a configuração de um novo cenário econômico e político na região, com a emergência de governos dotados de uma agenda liberal. Em um contexto marcado pelas dificuldades enfrentadas por diversos Estados para alavancar seu crecimento, a ascensão de novos líderes na América do Sul é acompanhada de uma oposição explícita às políticas expansionistas e inclusivas adotadas na década anterior.

 

Os gestos e discursos observados até o momento apontam para o redirecionamento dos esforços no interior do Mercosul. Nesse contexto, é provável que o bloco adote uma agenda mais voltada às questões comerciais, opção que significará menor atenção aos aspectos políticos e sociais.

 

Aqui, alguns elementos permitem falar de uma agenda atualizada para o Mercosul. O primeiro diz respeito à necessidade de diversificação dos destinos e sócios. Embora parcialmente conectado com o passado, tal objetivo pressupõe a retomada e conclusão das negociações para a assinatura de acordos de livre comércio com as principais potências econômicas. O diálogo recente com a União Europeia (UE) ilustra a iniciativa. Ademais, discute-se a conveniência do fortalecimento dos vínculos com outros Estados sul-americanos, como o Chile e os integrantes da Aliança do Pacífico. Por fim, há quem defenda uma maior especialização em setores como os relacionados aos recursos naturais.

 

A segunda novidade tem a ver com a agenda de integração e cooperação. A chegada de novos governos ao interior do Mercosul significa o desaparecimento das menções à União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), implicitamente associada à "ideologia" e "ineficiência" quando comparada a outros fóruns multilaterais. Ao mesmo tempo, agendas antigas foram resgatadas. Merece destaque o caso dos investimentos em infraestrutura, tópico que parece mobilizar um amplo consenso público-privado na região.

 

Na opinião de muitos analistas (como Roberto Mangabeira Unger) e políticos (como os presidentes da Argentina, Mauricio Macri, e do Uruguai, Tabaré Vázquez), os últimos acontecimentos acentuaram a necessidade de que o pacto inicial que criou o Mercosul seja reconsiderado. Por exemplo, Mangabeira Unger agumenta que, no atual momento, seria necessário redefinir os alcances do bloco, convertendo o projeto em uma mera zona de livre comércio. Segundo o ex-ministro de Assuntos Estratégicos do Brasil, tal medida permitiria um realinhamento entre as regras e a realidade, oferecendo aos Estados-parte a recuperação de sua autonomia[2].

 

Embora seja precipitado falar de uma terceira etapa para o Mercosul, as declarações e gestos emitidos pelos líderes da região indicam uma volta aos tempos de prioridade à agenda comercial. Segundo esse modelo, a integração é vista pelos governos como um instrumento de negociação externa, trazendo benefícios distintos para cada país. Perde espaço, portanto, a ideia de criação de um mecanismo de governança capaz de assegurar um desenvolvimento econômico, político e social mais equitativo entre os integrantes do Mercosul.

 

* Mercedes Botto é professora titular da Universidade de Buenos Aires (UBA) e de pós-graduação nas Faculdades Latino-Americanas de Ciências Sociais (FLACSO-Argentina). É também pesquisadora do Conselho Nacional de Pesquisa Científica e Técnica (CONICET, sigla em espanhol) na Argentina.

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