Os contenciosos sobre a política industrial

15 Junho 2016

Estão em andamento, na Organização Mundial do Comércio (OMC), dois contenciosos cujo objetivo é obter a condenação de diversos instrumentos de política industrial utilizados pelo Brasil. O primeiro (DS472) foi iniciado pela União Europeia (UE), em dezembro de 2013; o segundo (DS497), pelo Japão, em julho de 2015. Esse par de contenciosos é o mais significativo já iniciado contra a política industrial brasileira, tanto no que diz respeito à quantidade e importância dos programas e mecanismos contestados[1] quanto em relação ao potencial efeito sistêmico de tais disputas.

 

O painel dessas disputas já foi composto e a expectativa é que seu relatório seja divulgado e aprovado pelo Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da Organização ainda em 2016. Diante desse cronograma e da magnitude das disputas para o Brasil, cabe analisar o que está em jogo, os interesses que movem a UE e o Japão, as ações tomadas pelo Brasil com vistas a defender-se e as lições que podem ser extraídas desse episódio da política comercial brasileira. Essas lições incluem uma reflexão sobre as possíveis consequências dos dois casos em relação ao grau de liberdade dos membros da OMC no emprego de certos instrumentos de política industrial.

 

Instrumentos contestados

 

A primeira característica que chama atenção nos contenciosos sobre a política industrial é a amplitude do escopo de instrumentos contestados. O pedido de consultas da UE incluiu programas e mecanismos estabelecidos em todos os governos da Nova República, exceto aquele do presidente Itamar Franco. Além disso, abrangeu pelo menos um instrumento anterior, criado no início do regime militar.

 

No entanto, os próprios europeus afirmaram, em seu pedido, que “apesar de algumas das medidas específicas em questão existirem há alguns anos, o quadro geral de vantagens tributárias para os operadores no Brasil, em relação à tributação (sic), tem sido marcadamente fortalecido desde setembro de 2012”.

 

Essa vinculação ao governo da presidente Dilma Rousseff também parece refletir-se na própria cronologia da disputa. Após o pedido da UE, foram realizadas consultas em fevereiro e abril de 2014. O caso, contudo, permaneceu “congelado” até o último trimestre daquele ano, quando os europeus solicitaram o estabelecimento do painel, em 31 de outubro – a primeira sexta-feira após o segundo turno das eleições presidenciais. De um lado, o comportamento da UE pode indicar o interesse em rever os termos da disputa diante da possibilidade de substituição do governo. De outro, sugere a existência de uma estratégia que pudesse evitar que o andamento do contencioso influenciasse o processo eleitoral brasileiro ou fosse influenciado por este.

 

A segunda característica importante dos contenciosos é a diversidade de setores industriais – inclusive agroindustriais – afetados pela contestação dos programas e mecanismos da política industrial do Brasil. Esses setores estão divididos em três grupos: automotivo (com destaque para as montadoras), eletroeletrônico (incluindo displays, semicondutores, smartphones, TV digital e outros segmentos específicos) e setores preponderantemente exportadores (como mineração, papel e celulose, siderúrgico e sucroalcooleiro).

 

Cabe destacar que algumas das grandes empresas que fazem uso dos instrumentos contestados – e que, portanto, podem ter expectativa de sua manutenção – são multinacionais de capital majoritariamente estrangeiro. Entre elas, ressaltam-se as estadunidenses, europeias (principalmente alemãs, francesas e italianas), japonesas e sul-coreanas. Essa aparente incongruência pode decorrer do fato de que os demandantes, sobretudo a UE, tenham iniciado as disputas por interesse mais sistêmico do que estritamente comercial. Esse ponto será discutido adiante.

 

A terceira característica diz respeito à natureza dos questionamentos. Grosso modo, as alegações da UE e do Japão estão apoiadas no argumento de que tais programas e mecanismos foram criados para promover a discriminação tributária contra os produtos estrangeiros em favor dos nacionais; subsidiar a exportação ou o uso do produto nacional em detrimento do estrangeiro; ou ambos.

 

Em grande medida, tais instrumentos amparam-se nos tributos federais previstos no sistema brasileiro. De um lado, estão as contribuições sociais, em particular a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e o Programa de Integração Social/Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/PASEP), que só podem ser alteradas pelo Congresso Nacional. De outro lado, estão dois dos quatro tributos sobre os quais o Poder Executivo está autorizado a alterar alíquotas: o Imposto de Importação e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)[2].

 

A quarta e última característica diz respeito à abrangência das alegadas violações das regras da OMC. Nesse caso, europeus e japoneses alegam que os instrumentos violam, em seu conjunto, três acordos da Organização: o Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês), o Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias (ASMC) e o Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas ao Comércio (TRIMS, sigla em inglês).

 

No caso do setor automotivo, o foco dos questionamentos da UE correspondia ao Programa de Incentivo à Inovação Tecnológica e Adensamento da Cadeia Produtiva de Veículos Automotores (Inovar-Auto). No caso do setor eletroeletrônico, as queixas europeias estavam relacionadas à Lei de Informática e seus desdobramentos (inclusive no que toca às preferências em compras governamentais), bem como ao Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Semicondutores e Displays (PADIS), ao Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Equipamentos para TV Digital (PATVD) e ao Programa de Inclusão Digital (PID). Já no caso dos setores preponderantemente exportadores, a UE concentrou suas críticas no Regime Especial de Aquisição de Bens de Capital para Empresas Exportadoras (RECAP), previsto na Lei do Bem, e em um mecanismo tributário complementar a ele, voltado à aquisição de outros insumos que não bens de capital.

 

Um aspecto relevante é que o pedido de consultas dos europeus também incluía a contestação da Zona Franca de Manaus e das Áreas de Livre Comércio de diversos municípios do país. Fazia, ainda, referência a uma das leis que rege as Zonas de Processamento de Exportações do Brasil. No entanto, esses instrumentos foram removidos do pedido de estabelecimento do painel pela UE, assim como do pedido de consultas e do painel encaminhados pelo Japão. Essa decisão deveu-se, sobretudo, à intensa ação diplomática envolvendo tanto o Ministério das Relações Exteriores (MRE) quanto a Presidência da República. O fato de que a Zona Franca de Manaus e as Áreas de Livre Comércio tenham sido relacionadas às políticas de desenvolvimento regional e ambiental parece ter contribuído para sua exclusão dos contenciosos. Além disso, as Zonas de Processamento de Exportações constituem um tema sensível para diversos membros da OMC, que consideram haver uma “área cinzenta” nas regras multilaterais sobre o assunto.

 

Por fim, embora a Zona Franca de Manaus tenha sido excluída, os Processos Produtivos Básicos continuaram na lista de instrumentos questionados. É importante ressaltar, entretanto, que a legislação específica que trata do funcionamento dos Processos Produtivos Básicos na Zona Franca não foi incluída nos pedidos de estabelecimento de painel. O risco da permanência dos Processos Produtivos Básicos nas disputas é uma eventual condenação do instrumento via OSC, torná-lo uma espécie de “porta dos fundos" (backdoor) para atingir a  Zona Franca de Manaus.

 

Interesses europeus e japoneses

 

Como mencionado anteriormente, os contenciosos iniciados pela UE e pelo Japão parecem derivar mais do interesse sistêmico dessas economias do que de objetivos comerciais específicos. Talvez o exemplo emblemático disso esteja relacionado ao Inovar-Auto: as principais montadoras europeias e japonesas já produzem no Brasil e o programa pode, em parte, estar alinhado ao seu objetivo de defesa do mercado interno frente à concorrência – via importação – das montadoras chinesas e sul-coreanas. Nesse contexto, não haveria interesse comercial em solicitar à UE e ao Japão o início dessas disputas.

 

Uma das razões que pode explicar o número relativamente baixo de contestações a medidas e práticas associadas ao emprego de exigências de conteúdo local é exatamente o fato de que as empresas transnacionais muitas vezes se beneficiam de tais práticas e desenham suas estratégias globais levando-as em consideração.

 

Assim, o que parece estar por trás das decisões da Comissão Europeia e do Ministério da Economia, Comércio e Indústria japonês em iniciar os contenciosos é o desejo de fortalecer a jurisprudência criada pelo Órgão de Apelação da OMC, de modo a limitar o uso desses tipos de instrumentos de política industrial pelos países emergentes, em particular os BRICS. Nesse contexto, o adensamento da jurisprudência serviria tanto para fortalecer as teses jurídicas em outros contenciosos em andamento (ou planejados) quanto para desestimular a adoção, em outros países, de programas e mecanismos semelhantes aos brasileiros.

 

De forma complementar, essas disputas inserem-se no contexto da crescente percepção, por parte dos países desenvolvidos, de um recrudescimento do protecionismo nos países emergentes. Em grande medida, a vocalização de tal percepção resulta de uma estratégia política, já que o Brasil e outros países em desenvolvimento tendem a utilizar medidas de proteção mais visíveis (como o aumento do imposto de importação) ou mais regulamentadas pelos acordos multilaterais (como exigências de conteúdo local), ao passo que as economias desenvolvidas tendem a utilizar instrumentos pouco transparentes (como subsídios) ou menos regulamentados em nível internacional (como marcos regulatórios discriminatórios e preferências em compras governamentais).

 

Cabe mencionar, ainda, uma consideração específica em relação ao Japão. Tradicionalmente, grande parte das ações desse país no âmbito do OSC ocorre mais em parceria com os Estados Unidos do que com a UE. Assim, o fato de que o Japão tenha iniciado um contencioso semelhante ao europeu parece revelar um interesse em posicionar-se de forma mais adequada caso o encaminhamento da disputa movida pela UE resulte na negociação de compensações junto ao governo brasileiro. Dito de outro modo, o Japão parece interessado em garantir sua participação no processo negociador caso seja estabelecida uma solução negociada.

 

Por fim, cabe destacar que os Estados Unidos não participam, como demandantes, das disputas aqui analisadas. Durante a administração do presidente Barack Obama – em particular em seu segundo mandato –, o Representante dos Estados Unidos para o Comércio (USTR, sigla em inglês) adotou uma postura pragmática em relação aos contenciosos na OMC. Tal atitude caracteriza-se pela busca em alinhar a política comercial estadunidense a interesses comerciais específicos, como mostrou o pragmatismo na solução das disputas com o Brasil (algodão) e com a Indonésia (tabaco) sobre produtos agrícolas. Desse modo, o não engajamento do USTR na contestação da política industrial brasileira parece confirmar que os interesses europeu e japonês são mais sistêmicos do que comerciais.

 

Atuação do Brasil

 

Desde o início do processo na OMC, a defesa brasileira nos contenciosos sobre a política industrial tem se beneficiado da estreita colaboração entre o governo federal e o setor privado do Brasil – em especial a indústria.

 

Do lado governamental, o MRE desempenha a função de coordenador do esforço de defesa. Desde 2001, com a criação da Coordenação-Geral de Contenciosos (CGC), o Ministério possui um processo bem estruturado e eficaz de gestão das disputas envolvendo o Brasil na OMC.

 

Ao longo dos dois anos desde o início dos contenciosos, o MRE buscou realizar ações tanto de caráter político quanto técnico, com vistas a impedir ou limitar os efeitos das disputas. Nesse sentido, a exclusão da Zona Franca de Manaus e das Áreas de Livre Comércio, constantes no pedido de consultas da UE, já pode ser considerada uma vitória. Além disso, o MRE tem empreendido, via CGC, um esforço regular de disseminação de informações e de coordenação com o setor privado – ação essencial para a boa condução da defesa brasileira.

 

Do lado empresarial, a Confederação Nacional da Indústria (CNI) tem buscado, em parceria com o MRE, desempenhar a função de disseminação de informações e de coordenação entre os vários setores envolvidos. Além disso, a CNI realizou ações de diplomacia empresarial com suas contrapartes na UE e no Japão (respectivamente, a BusinessEurope e o Keidanren) e buscou organizar a contratação de um único escritório de advocacia para auxiliar o Ministério na defesa do Brasil.

 

Setores importantes da indústria, inclusive alguns não diretamente envolvidos com os contenciosos, dispuseram-se a financiar, em conjunto, essa contratação, cujo processo de escolha final apontava para os dois principais escritórios de direito da OMC, com sede nos Estados Unidos. Contudo, a alta tributação incidente sobre essa operação, considerada uma importação de serviços pela legislação brasileira, inviabilizou a contratação. Diante desse cenário, os setores diretamente envolvidos passaram a buscar alternativas de contratação no Brasil. Hoje, há três escritórios de advocacia brasileiros que apoiam o MRE na defesa do país junto ao OSC e representam diferentes setores.

 

Lições iniciais

 

Embora os contenciosos ainda estejam em seu início, os dois anos e meio de trabalho do governo federal e do setor privado brasileiros sobre o tema já permitem extrair algumas lições iniciais dessas disputas.

 

A primeira lição é que as regras da OMC não apresentam um caráter “antipolítica industrial” per se. Um dos objetivos primordiais desse tipo de política é a alteração da estrutura industrial por meio de intervenções que desviam a economia de sua trajetória “natural”, compatível com o livre funcionamento do mercado. Sendo assim, é razoável supor que as regras da OMC sempre imporão, em maior ou menor grau, restrições à capacidade dos países implementarem políticas industriais, a depender do instrumento em questão. Nesse contexto, é indiscutível que muitos dos países desenvolvidos tiveram, ao longo de seu processo de industrialização, maior liberdade para empregar instrumentos que hoje são proibidos pela OMC.

 

Assim, cabe aos membros da Organização utilizar os “espaços” existentes nas regras multilaterais (conhecidos pelo conceito de “policy space”) da melhor forma possível. Para tanto, é necessário que o processo de desenho e implantação da política industrial esteja amparado em uma institucionalidade que permita, no caso do Brasil, o equilíbrio entre a visão dos órgãos de governo cuja missão é promover o desenvolvimento industrial e daqueles cujo objetivo é assegurar que o país cumpra com as normas internacionais. A experiência dos contenciosos mostra que houve uma falha de coordenação no desenho da política industrial anterior e que ela pode ser corrigida nesse momento em que o governo federal busca implementar uma nova agenda.

 

A segunda lição é que os membros da OMC não são – para utilizar uma expressão popular – mais realistas do que o rei. As regras multilaterais foram concebidas para serem cumpridas. No entanto, é notório que as principais economias descumprem essas regras em algum grau. Como a Organização não exerce função investigativa, apenas judicial, esses episódios de descumprimento calculado somente serão revertidos se outros países questionarem as medidas em questão. Na prática, isso pode não ocorrer em casos em que se estabeleça uma espécie de “equilíbrio do descumprimento”. Dito de outro modo, como as grandes economias sempre possuem algum “telhado de vidro” em relação aos acordos da OMC, acabam por criar entre si compromissos tácitos de não questionamento mútuo das medidas duvidosas. O problema só surge quando essa margem de descumprimento é extrapolada por algum dos membros da Organização. Isso significa dizer que o Brasil tem certa flexibilidade não declarada ao desenhar e implantar sua política industrial, mas, no momento em que torna generalizado o uso de programas e mecanismos que deveriam ser utilizados de forma estratégica e pontual, fica mais vulnerável a questionamentos no âmbito da OMC.

 

A terceira lição é que o Brasil não pode adotar instrumentos de política industrial com base na expectativa de descumprimento das regras multilaterais e cuja vigência é atrelada ao rito do OSC. Por exemplo, quando o Brasil adotou o RECAP, no início da década de 2000, alguns especialistas consideraram tal mecanismo inconsistente com as normas da OMC. Naquele momento, alguns defensores da legislação argumentaram que uma disputa na Organização levaria cerca de três anos e, caso derrotado, bastaria apenas que o país revogasse a lei. Esse tipo de argumentação conflita com a necessidade de que a política industrial seja amparada por instrumentos eficazes e duradouros – ou seja, é contrária à segurança jurídica, que é essencial para o desenvolvimento industrial.

 

A quarta e última lição (por enquanto) é que defender a política industrial – ou qualquer outra política pública – em disputa na OMC custa caro quando se deseja contratar os principais escritórios de advocacia especializados nessa matéria, em geral estrangeiros. Ao tentar organizar uma coalizão de financiadores no setor privado brasileiro, a CNI deparou-se com a existência de cinco impostos federais que, em seu conjunto, resultaram em uma carga tributária nominal de 34,63%. São eles: Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a Importação (CIDE-Importação), COFINS-Importação, Imposto sobre Operações Financeiras de Câmbio (IOF-Câmbio), Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) e PIS/PASEP-Importação. Cabe notar que a carga nominal não corresponde à carga tributária real, já que alguns desses impostos constituem parte da base de cálculo de outros (isto é, incidem “por dentro”), amplificando o valor da tributação final, que passa dos 40%. Por fim, eles não incluem o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), que é cobrado no nível municipal. O entendimento do governo federal é que, para mudar essa realidade, é necessário que o Congresso Nacional altere a legislação. Apesar do contexto de crise econômica, é fundamental que a contratação desse tipo de serviço seja desonerada, afinal, não faz sentido que a defesa de uma política pública em um regime internacional seja tributada pelo próprio Estado.

 

Pelas razões expostas neste artigo, é importante que o setor privado continue a acompanhar de forma ativa os desdobramentos desses contenciosos para o Brasil, bem como a apoiar o governo federal, e, em particular, o MRE, na defesa da política industrial. O resultado material e simbólico dessas disputas terá grande impacto para o país.

 

* Diego Bonomo é mestre em Relações Internacionais pela PUC-SP e gerente executivo de comércio exterior da CNI.

** João Emilio Gonçalves é doutor em Economia pela UNICAMP e gerente executivo de política industrial da CNI.




[1] Desde a criação da OMC, o Brasil enfrentou contestações à sua política industrial em cinco outras ocasiões (DS46, DS51, DS52 e DS65), mas cada uma delas concentrava os questionamentos em um único instrumento.

[2] Em seu pedido de estabelecimento do painel, a UE fez um questionamento adicional à COFINS-Importação e ao PIS/PASEP-Importação. Os europeus alegaram que tais impostos são, na linguagem da OMC, “outras tarifas e encargos” (ODC, sigla em inglês). Como os compromissos de ODCs do Brasil não incluem esses tributos, criados pela Emenda Constitucional No. 42, aprovada como parte do programa de ajuste fiscal no primeiro mandato do presidente Luis Inácio Lula da Silva, se o OSC acatar a tese da UE, é possível que esse dispositivo da Emenda seja considerado incompatível com as regras multilaterais. Esse fato poderia gerar a necessidade de que o Congresso Nacional tenha que emendar a Constituição Federal para encerrar esse aspecto das disputas.

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