Os mercados de carbono em perspectiva comparada

10 Abril 2017

Inspirado na preocupação crescente com o aquecimento global, o Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (IPCC, sigla em inglês) compila um amplo repertório de evidências que apontam para a relação entre atividades antrópicas e o aumento da concentração de gases de efeito estufa (GEEs) na atmosfera – e, consequentemente, o aquecimento global. Embora ainda existam divergências na comunidade científica, nos fóruns internacionais prevalece a defesa do “princípio da precaução”: a ausência de certeza absoluta em relação a determinado fenômeno não deve impedir a adoção de medidas de proteção contra possíveis problemas no futuro. No entanto, permanece a controvérsia quanto às ações mais adequadas para minimizar os efeitos da mudança climática.

 

Apesar das distintas posições sobre o tema, a maior conscientização sobre os efeitos da concentração de GEEs na atmosfera incentivou políticas públicas e privadas com o objetivo de reduzir as emissões de gases-estufa. Um exemplo é a criação dos mercados de carbono, mecanismos que buscam resolver problemas ambientais por meio de ferramentas econômicas sem que, para isso, sejam adotadas medidas fiscais.

 

Aqui, dois modelos adquirem destaque: o Sistema de Comércio de Emissões da União Europeia (EU ETS, sigla em inglês), comércio de licenças para emitir GEEs inspirado no princípio de cap-and-trade; e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), que opera com créditos de cabono resultantes de projetos voltados à redução das emissões nos países em desenvolvimento.

 

Tendo em vista a relevância desses mercados, apresento abaixo as principais características de ambos os modelos, com atenção especial às semelhanças, diferenças e barreiras para seu pleno crescimento.

 

As origens do mercado de carbono

 

O estabelecimento de um mercado de reduções certificadas de emissões de GEEs deriva da contribuição de diversos cientistas. A ideia de criar um comércio de emissões como estratégia de redução da poluição é introduzida por Thomas Crocker em 1966. Dois anos mais tarde, John Dales apresenta a noção de “permissões de emissões negociáveis”, posteriormente desenvolvida por autores como David Montgomery, Tom Tietenberg, William Baumol e Wallace Oates.

 

Quatro tipos de regulamentação da comercialização dos certificados chamam atenção: políticas da bolha (bubble policies); políticas de emissão líquida (netting policies); políticas de compensação (offset policies); e câmara de compensação de emissões (emission banking). Ademais, existem três tipos principais de sistemas de certificados negociáveis de emissão: o sistema de permissões de emissão (emission permit system), baseado nas fontes de emissão; o sistema de permissões de ambiente (ambient permit system), baseado na exposição à poluição em seu ponto de recepção; e o sistema de compensação de poluição (pollution offset system), que combina características dos dois anteriores.

 

Criada pela Agência de Proteção Ambiental (EPA, sigla em inglês) dos Estados Unidos nos anos 1980, a “política da bolha” agrega os múltiplos pontos de emissão em determinada área. Nesse sentido, a restrição relevante diz respeito ao valor total de emissões de cada poluente em uma região. As empresas situadas na mesma área podem emitir GEEs, respeitando o limite imposto pela somatória geral, e podem negociar entre si as reduções correspondentes.

 

Já a política de emissão líquida permite que as firmas promovam uma reestruturação interna caso julguem necessário, desde que o aumento líquido das emissões esteja abaixo de um teto pré-estabelecido.

 

Igualmente desenvolvida pela EPA nos anos 1980, a política de compensação estabelece uma lei de zoneamento mais flexível. O programa permite a instalação de novas empresas poluidoras em regiões que não atendam aos padrões ambientais de qualidade do ar. Para tanto, pede-se que tais emissões sejam no mínimo compensadas por uma redução das fontes poluidoras já existentes. Por fim, a câmara de compensação permite que empresas estoquem certificados para uso em quaisquer das políticas aqui descritas ou para a venda a terceiros. 

 

Mercados globais de carbono

 

Não existe um mercado de carbono definido por uma única commodity ou por apenas um contrato. Mais especificamente, é possível defini-lo como um conjunto de diversas transações negociadas de volumes de redução, ou de licenças para emissão de GEEs. Os mecanismos disponíveis diferem quanto ao tamanho, forma e regulamentação.

 

O Protocolo de Quioto e o MDL

O MDL foi estabelecido pelo Protocolo de Quioto, que contém ferramentas econômicas para ajudar seus participantes a cumprir com os objetivos e princípios definidos na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês). Assinada em 1992, a UNFCCC prevê a adoção de políticas nacionais e medidas destinadas a reverter, até o ano 2000, as emissões de GEEs a cerca de 5% abaixo dos níveis de 1990 nos membros da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) e nas economias em transição – Rússia e outros países da Europa Central e Oriental. Tal compromisso inicial foi acompanhado de um processo permanente de discussões, que motivou a criação do Protocolo de Quioto em 1997.

 

Para facilitar o cumprimento das metas de redução, o Protocolo estabelece mecanismos de flexibilização. Mais especificamente, permite que os países industrializados do chamado Anexo I excedam o limite de emissões, desde que uma redução equivalente ocorra em outra nação. O MDL é um dos instrumentos utilizados para tal fim, permitindo o investimento em projetos de redução das emissões de GEEs nos países em desenvolvimento. 

 

O primeiro período de compromissos do Protocolo de Quioto foi encerrado em 2012. Em 2011, as partes estabeleceram uma nova fase para o acordo, baseando-se nas seguintes premissas: novas metas de redução; o estabelecimento de uma disposição formal para nortear os esforços futuros na área climática; a criação do Fundo Verde para o Clima, expandindo o financiamento de longo prazo para os países em desenvolvimento; e o estabelecimento de uma cláusula formal de um plano de ação que resulte em um acordo global sobre mudança climática, definido em 2015, e que entraria em vigor em 2020.

 

O EU ETS

O primeiro mercado de comércio de emissões foi desenvolvido em 2002 no Reino Unido. Embora tenha encerrado suas atividades após cinco anos de existência, o programa britânico inspirou a criação do EU ETS, em 2005. A iniciativa prevê o desenvolvimento de um Plano Nacional de Alocação (NAP, sigla em inglês) para cada membro da UE. O documento estabelece a quantidade de licenças de emissão de GEEs a serem distribuídas pelos governos para os diversos setores industriais.

 

Em sua primeira fase, o esquema incluía os setores de cimento e cerâmica, energia, metal e aço, papel e celulose e vidro. A partir de 2012, o EU ETS incorporou novas indústrias (como a aviação) e países como Islândia, Liechtenstein e Noruega. O processo de atualização e melhorias é constante para o aprimoramento do mercado. Não por acaso, propôs-se a inclusão de outros GEEs ao sistema, tais como: CO2 a partir de produtos petroquímicos, amônia e alumínio; N2O de adípico, nítrico e ácido glicólico; perfluorcarbonos do setor de alumínio; captura de CO2, transporte e armazenamento geológico.

 

Diferenças e semelhanças entre o MDL e o EU ETS

 

A principal diferença entre os dois mecanismos diz respeito ao alcance geográfico. Enquanto o EU ETS cobre o continente europeu, o MDL é implementado nos países em desenvolvimento por meio de investimentos realizados por países industrializados com metas de redução. Nos últimos anos, observa-se uma diminuição no número de projetos sob o arcabouço desses sistemas. Por outro, o número de participantes aumentou – em particular no caso do MDL. Acompanhando Brasil, Índia e China, vários Estados da África e nações de pequeno porte passaram a explorar o mecanismo estabelecido pelo Protocolo de Quioto.

 

Outra diferença relevante diz respeito ao funcionamento de cada mercado. O EU ETS funciona graças ao comércio de licenças para poluir, oferecendo a possibilidade de compra caso os limites sejam excedidos. Assim, as empresas baseadas na área de cobertura do esquema ajustam suas emissões para cumprir a cota estabelecida pelo NAP. No caso do MDL, o desenvolvimento de um projeto em um país em desenvolvimento é sucedido pela verificação da redução dos GEEs, e os créditos de carbono gerados são proporcionais à diminuição nas emissões.

 

O EU ETS envolve volumes de negociações superiores àqueles dos projetos sob o arcabouço do MDL. Apesar da queda recente no uso e nos preços praticados em ambos os mercados, é considerável o seu potencial. Caracterizados por regras bastante criteriosas, os sistemas possuem fases de monitoramento e verificação rigorosas para evitar ações oportunistas ou falhas na implementação. Por outro lado, existem críticas em relação ao excesso de burocracia – algo natural diante da necessidade de criação de um esquema capaz de minimizar fraudes que prejudiquem sua legitimação ao longo do tempo.

 

Outra semelhança entre os sistemas diz respeito à segmentação por setores, prática que contempla um maior número de atividades no caso do MDL. É importante ressaltar a possibilidade da proposição de novos tipos de projetos de redução de emissões, sempre que fundamentadas no desenvolvimento de novas metodologias de atividades. Por fim, uma diferença relevante diz respeito à natureza das metas de redução: enquanto o EU ETS estabelece limites obrigatórios aplicados a setores específicos, os projetos no âmbito do MDL possuem caráter voluntário – decisão coerente com as determinações do Protocolo de Quioto, que não estabelece metas de redução para os países em desenvolvimento.

 

A Tabela 1 resume as principais características dos dois programas:

 

 

Considerações finais

 

Lidar com os problemas derivados da mudança climática demanda o envolvimento de interesses diversos e não raro conflitantes. A materialização das metas de redução de emissões de GEEs requer uma cooperação internacional sensível aos fatores econômicos, políticos e sociais de cada Estado interessado. Buscando facilitar essa complexa tarefa, os mercados de carbono surgem como uma tentativa de definir direitos de propriedade sobre as emissões, disponibilizando ferramentas com características diversas.

 

Embora compartilhem princípios institucionais e organizacionais, os mercados de carbono existentes também adotam regras únicas. Mesmo com a diminuição em seu uso, várias das características encontradas no EU ETS e no MDL merecem ser aprofundadas e copiadas por outros mecanismos. Por exemplo, o Protocolo de Quioto teve um importante papel na criação de ferramentas exclusivas para alcançar os objetivos de redução de emissões. Mais especificamente, o estabelecimento de mecanismos de flexibilização possibilitou a cooperação entre várias partes interessadas, beneficiando os países em desenvolvimento. Embora o MDL não esteja livre de críticas, mudanças em seu arcabouço dependem de um consenso entre todos os países signatários, um objetivo complexo diante da heterogeneidade coberta por sua disposições.

 

Comparado com o MDL, o EU ETS é mais flexível. Abrangendo os países europeus, o sistema é dotado de regras particulares – como a criação de um mercado de licenças para poluir. Embora organize um volume de redução muito superior ao MDL, o EU ETS também foi afetado pela incerteza derivada de fatores como os baixos preços dos créditos de carbono no curto prazo e crises econômicas.

 

No limite, tanto o EU ETS quanto o MDL almejam combater a mudança climática com o uso de mecanismos de mercado. Por isso, medidas futuras devem facilitar o uso de tais esquemas. Ao promover uma maior eficiência, as seguintes medidas potencializariam os mercados de carbono aqui analisados: adoção de metas mais ambiciosas de redução de GEEs; ampliação do número de países vinculados a objetivos obrigatórios; melhoria na regulamentação dos mercados; diminuição da burocracia e queda dos custos de transação derivados da negociação e monitoramento dos contratos; e ampliação do acesso à informação existente.

 

Atualmente operando abaixo de seu potencial, os mercados de carbono precisam de melhorias. Indo além, o aprendizado de suas experiências deve inspirar a criação de outros esquemas semelhantes.

 

* Sara Gurfinkel M. Godoy é doutora em Ciência Ambiental e pós-doutora em Administração pela Universidade de São Paulo (USP). É pesquisadora no Center for Organization Studies (CORS) e no Núcleo de Apoio à Pesquisa sobre Mudanças Climáticas (INCLINE-USP).

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