Recursos marinhos e biodiversidade na TPP: um balanço sustentável?

12 Julho 2016

A Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) inclui a maior quantidade de disposições ambientais já contemplada em um acordo regional de comércio. Seu escopo é ambicioso e cobre áreas que não haviam sido introduzidas em tratados de livre comércio (TLCs) firmados pelos Estados Unidos e seus sócios, em especial no que diz respeito às medidas de proteção do ambiente marinho[1].

 

A TPP inclui disposições ambientais em um capítulo específico sobre meio ambiente, mas também em outros relacionados a investimento, regulações técnicas do comércio e propriedade intelectual.

 

Em termos gerais, o capítulo sobre meio ambiente busca promover políticas comerciais e ambientais de apoio mútuo, níveis mais elevados de proteção ambiental e uma efetiva aplicação das leis ambientais. Contudo, a TPP também busca melhorar a capacidade das Partes em temas ambientais vinculados ao comércio por meio da cooperação.

 

Tal capítulo reafirma o Princípio 12 da Declaração do Rio ao assinalar que as leis ambientais, juntamente com outras medidas, “não deveriam constituir um meio de discriminação arbitrária ou injustificável, nem uma restrição velada ao comércio internacional” e ao investimento. Além disso, o capítulo revalida o preâmbulo do Acordo de Marrakesh ao fazer referência aos objetivos gerais de desenvolvimento sustentável da Organização Mundial do Comércio (OMC).

 

Cabe ressaltar que o texto desse acordo foi escrito com uma linguagem jurídica que incluía desde cláusulas vinculantes a disposições de menor empenho ou boas intenções. Em alguns casos, o texto menciona apenas a importância de algumas das preocupações ambientais, de modo que nem todos os problemas abordados no capítulo envolvem obrigações vinculantes.

 

Ainda, o capítulo sobre meio ambiente estabelece um mecanismo de consulta independente para lidar com qualquer assunto abordado pelas Partes. Esse mecanismo inclui a possibilidade de iniciar consultas formais junto a representantes de alto nível e ministeriais. Se a disputa não for resolvida por meio da consulta, as Partes poderão recorrer ao mecanismo de solução de controvérsias da TPP (Capítulo 28).

 

Esse formato reflete a abordagem adotada pelos Estados Unidos em seus TLCs no que diz respeito aos capítulos sobre meio ambiente e solução de controvérsias. Esse não é o caso de grande parte dos acordos comerciais ou de associação econômica da União Europeia (UE), por exemplo: este bloco não cogita vincular esses dois capítulos, mas sim atrelá-los a mecanismos de implementação conjunta, monitoramento e cooperação.

 

A TPP reafirma o direito dos governos de legislar e regular segundo interesses públicos (entre os quais, saúde e meio ambiente) e estabelece que as Partes podem definir seu próprio nível de proteção ao meio ambiente e suas próprias prioridades ambientais. No entanto, no capítulo sobre investimento, são incluídas proibições aos “requisitos de desempenho” como conteúdo local e localização da tecnologia, as quais podem afetar a capacidade das Partes para solicitar a transferência de tecnologias ambientais e climáticas. Ainda, a TPP especifica novas salvaguardas para prevenir as demandas frívolas e abusivas – algo positivo para evitar os efeitos de “paralisia regulatória” em torno do tema ambiental, produzidos pelo excesso de litígios, sobretudo aqueles envolvendo investidor e Estado.

 

O Capítulo 8, que trata das barreiras técnicas ao comércio, inclui uma série de anexos sobre a regulação de setores e produtos específicos que buscam promover abordagens regulatórias comuns e que poderiam ter um impacto importante nas políticas ambientais e de segurança, bem como nas práticas administrativas e no comércio de certos produtos. Tais anexos tendem a cobrir a aprovação regulatória, processos de avaliação e conformidade, verificação, reconhecimento mútuo e empacotamento de vários produtos de consumo humano, tais como alimentos, bebidas alcoólicas, aditivos alimentares, cosméticos e produtos agrícolas orgânicos. Nesse contexto, pode ser necessário realizar uma avaliação independente sobre as consequências desses anexos.

 

A TPP e os acordos multilaterais sobre meio ambiente


Na TPP, as Partes comprometem-se a cumprir com as obrigações dos acordos multilaterais sobre meio ambiente dos quais são signatárias, a fazer valer suas próprias leis ambientais e a não separá-las ou revogá-las para promover o comércio ou atrair investimentos.

 

Nesse sentido, nenhuma das Partes deve deixar de respeitar suas leis ambientais, seja por ação ou omissão. Por um lado, existe a necessidade de otimizar o cumprimento da TPP. Por outro, o princípio mencionado acima é demasiado ambicioso e talvez pouco realista para essa etapa, considerando o baixo nível de cumprimento das leis ambientais que muitas das Partes da TPP têm revelado ao longo dos anos. Essa obrigação pode afetar os países em desenvolvimento que participam da Parceria, na medida em que tanto uma possível falta de eficácia das instituições ou uma insuficiência de recursos não poderão ser apresentadas como justificativa para o descumprimento de leis ambientais.

 

O capítulo sobre meio ambiente exige que as Partes cumpram com a Convenção sobre o Comércio Internacional de Espécies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção (CITES, sigla em inglês), o Protocolo de Montreal e a Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios. Nenhum desses instrumentos é novo, mas sua aplicação é, sem dúvida, positiva.

 

Contudo, fica claro que esses compromissos vão além da ratificação e do desenvolvimento legal das obrigações estabelecidas em legislações nacionais, embora enfatizem sua aplicação prática, seu monitoramento e seu cumprimento. Segundo o texto da TPP, as Partes também devem tomar medidas para aplicar e fazer valer as convenções internacionais, e não somente as legislações nacionais relacionadas ao meio ambiente.

 

Apesar de algumas referências à importância da redução de emissões, às economias resilientes e à conservação da biodiversidade, chama a atenção que a TPP não tenha incorporado uma disposição específica que ratifique ou garanta a aplicação de importantes acordos multilaterais sobre meio ambiente – como o recente Acordo de Paris da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês), a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) ou o Protocolo de Nagoia. Embora isso coincida com as reservas políticas de alguns membros a alguns desses instrumentos internacionais, esse quadro resulta de uma seleção particular dos acordos multilaterais sobre meio ambiente mais relevantes ou menos polêmicos.

 

De fato, alguns críticos consideram que a lista de acordos multilaterais sobre meio ambiente contida na TPP não está à altura das expectativas da comunidade ambientalista e da sociedade civil. Por exemplo, países em desenvolvimento como Malásia, México, Peru e Vietnã foram os principais defensores da incorporação da CDB e do Protocolo de Nagoia ao texto da TPP, mas não conseguiram superar a resistência dos Estados Unidos – o único membro da Parceria que não assinou a CDB. Para compensar essa lacuna, contudo, os negociadores adicionaram ao capítulo o reconhecimento da importância de que a biodiversidade seja preservada.


Tratamento dos recursos marinhos

 

As obrigações contidas na TPP compõem um precedente particularmente importante para o comércio internacional de produtos pesqueiros e marinhos, uma vez que, entre as Partes signatárias, estão alguns dos principais países pesqueiros e consumidores desses produtos, como Estados Unidos, Japão, Vietnã, Peru, México, Canadá, Nova Zelândia e Austrália. O capítulo sobre meio ambiente também inclui disposições emblemáticas relacionadas à conservação dos recursos marinhos vivos, nas quais se solicita às Partes que estabeleçam e operem seus próprios sistemas de manejo pesqueiro para a captura de espécies selvagens.

 

É preciso que tais sistemas sejam desenhados de forma a evitar o excesso de pesca e de capacidade, reduzir a captura incidental e promover a recuperação de populações superexploradas. Os sistemas de gestão também devem basear-se na melhor evidência científica possível e reconhecer as melhores práticas e os instrumentos internacionais mais adequados. A referência direta aos instrumentos multilaterais das Nações Unidas para o estabelecimento de sistemas de manejo pesqueiro pode levar a uma maior precisão das obrigações no âmbito da TPP e ao fortalecimento das interpretações jurídicas comuns de áreas cinzentas ou de vazios legais.

 

Às Partes, também cabe a definição de medidas de mitigação da captura incidental, a proibição da extração e a especificação dos limites à pesca e à aplicação de multas – tudo para a conservação, no longo prazo, de tubarões, tartarugas marinhas, aves e mamíferos marinhos. Essa obrigação busca complementar a proteção de espécies incluídas nos Apêndices da CITES por meio da ampliação da proteção de espécies marinhas não cobertas.

 

A TPP também inclui novas disposições sobre a proibição de certos tipos de subsídios à pesca. No âmbito da OMC, ainda tem sido difícil avançar nessa área. Nesse sentido, a implementação de sistemas de manejo pesqueiro deve incluir o controle, a redução e a eliminação de todos os subsídios que contribuam para a sobrepesca e a sobrecapacidade. Mais especificamente, são proibidos dois tipos de subsídios: i) aqueles que afetam negativamente as populações de peixes já em condição de sobrepesca; e ii) os subsídios concedidos a navios pesqueiros identificados como praticantes da pesca ilegal, não declarada e não regulamentada (INDNR, sigla em inglês) pelo país ou pelas organizações regionais de pesca.

 

A TPP inclui, ainda, disposições de “congelamento” dos níveis de subsídios existentes (a chamada cláusula “stand still”) e de transparência em matéria de subsídios à pesca. Nesse caso, o peso político de Estados Unidos, Austrália, Canadá e Nova Zelândia parece ter afetado significativamente o Japão – país que possui uma das maiores frotas e um dos mais elevados níveis de subsídios –, que acabou por aceitar, no âmbito da TPP, termos praticamente inatingíveis nas negociações multilaterais.

 

Esses resultados são expressivos para os esforços mundiais em matéria de subsídios à pesca, sobretudo à luz das metas estabelecidas no Objetivo de Desenvolvimento Sustentável 14: “conservar e utilizar de forma sustentável os oceanos, mares e recursos marinhos para o desenvolvimento sustentável”. Não obstante, os países em desenvolvimento membros da TPP não receberam nenhum tratamento especial e diferenciado em relação a essas obrigações. As duas únicas exceções dizem respeito à cooperação técnica e à extensão de dois anos para o período de transição concedido ao Vietnã para eliminar subsídios incompatíveis.

 

A TPP também reconhece a importância da ação concertada contra a pesca INDNR e exige que as Partes melhorem sua cooperação internacional. Em termos mais concretos, as Partes devem apoiar o monitoramento, o controle e a vigilância desse tipo de pesca e aplicar medidas para: i) dissuadir navios nacionais e aqueles que navegam em suas águas de se envolverem em atividades de pesca INDNR; ii) atentar para o transbordo no mar; iii) aplicar medidas de Estado reitor de porto; e iv) agir de forma consistente com as medidas relevantes de conservação e manejo adotadas pelas Organizações Regionais de Ordenação Pesqueiras e cumprir com a documentação exigida para a pesca e o comércio.

 

Talvez essa seja a primeira vez que um acordo regional de comércio vincula a luta contra a pesca INDNR ao comércio e a considerações ambientais. Todas essas obrigações são baseadas no Plano de Ação de 2001[2] da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO, sigla em inglês) para prevenir a pesca INDNR e em outros instrumentos e convenções relevantes dessa mesma organização. Todas essas ferramentas podem impulsionar os esforços coordenados contra a pesca INDNR e transferir as obrigações a um nível mais aplicável, sobretudo no que diz respeito às políticas estabelecidas pelos acordos regionais de comércio.

 

Tais obrigações também podem ajudar a articular os regimes unilaterais de pesca INDNR com ênfase nas medidas mais relevantes transmitidas pelas Partes, e não tanto nos detalhes. O principal desafio que se coloca aos países em desenvolvimento membros da TPP é possuir os recursos necessários e a capacidade técnica para cumprir essas obrigações.

 

Com efeito, muitos países preocupam-se com a diversidade de esquemas nacionais para combater a pesca INDNR e os efeitos comerciais sobre os países que não cooperarem. Da mesma forma, o nível de risco de atividades de pesca INDNR, a capacidade de implementar, de forma eficaz, políticas contra a pesca desse tipo e o monitoramento de zonas econômicas especiais varia consideravelmente entre os países. Desse modo, alguns estão em uma posição melhor do que outros para atender aos padrões regionais, internacionais e unilaterais de pesca INDNR. Por exemplo, os países com zonas econômicas exclusivas maiores e com menor capacidade de verificação e acompanhamento terão maiores dificuldades em cumprir tais compromissos.

 

Biodiversidade, recursos genéticos e proteção de conhecimentos tradicionais

 

Em termos gerais, a TPP exige que as Partes promovam e incentivem a conservação e o uso sustentável da biodiversidade e reconhece a importância de respeitar e preservar o conhecimento tradicional. O texto do acordo também especifica que alguns membros precisam do consentimento previamente informado e termos mutuamente acordados para que tenham acesso aos recursos genéticos – embora a TPP não estabeleça a obrigação de fazê-lo.

 

A TPP é especialmente fraca se comparada com medidas específicas para conservar, utilizar de forma sustentável e compartilhar os benefícios decorrentes da utilização dos componentes da biodiversidade, já que apenas exige que cada membro publique a informação em suas leis e medidas relativas a programas de conservação e cooperação. O acordo também prevê a troca de informações e experiências no que diz respeito à conservação e ao uso sustentável dos recursos biológicos, a proteção dos ecossistemas e o acesso a recursos genéticos e a participação nos benefícios (ABS, sigla em inglês).

 

Em resumo, o que encontramos na TPP não altera significativamente o cenário de proteção internacional para ABS. O acordo sequer exige que as Partes ratifiquem e implementem a CDB de 1992 ou o Protocolo de Nagoia de 2010 – uma das principais demandas dos chamados países megadiversos. As cláusulas de cooperação e de intercâmbio de experiências não afetam o resultado da Conferência das Partes da CDB.

 

Em relação aos conhecimentos tradicionais, o capítulo de propriedade intelectual contém algumas medidas defensivas úteis. Primeiro, pede uma maior cooperação entre as autoridades envolvidas com propriedade intelectual, de modo a contribuir para um melhor entendimento dos problemas relacionados aos conhecimentos tradicionais associados a recursos genéticos.

 

Em segundo lugar, contém uma disposição específica que visa à melhoria da qualidade dos exames de patentes mediante: i) o uso da informação pública relevante e documentada sobre os conhecimentos tradicionais associados aos recursos genéticos; ii) a oportunidade para que terceiros informem sobre o estado da arte que pode ser relevante em termos de patenteabilidade; iii) o uso de bancos de dados e bibliotecas digitais; e iv) a cooperação em processos de capacitação daqueles encarregados da análise dos pedidos de patentes relativos aos conhecimentos tradicionais associados aos recursos genéticos.

 

Essas medidas contribuem para evitar a concessão de patentes de baixa qualidade ou infundadas em matéria de conhecimentos tradicionais ou conhecidas propriedades de recursos genéticos. No entanto, a TPP não resolve problemas importantes relacionados ao acesso ilegal a conhecimentos tradicionais ou recursos genéticos.

 

Possíveis consequências para os países em desenvolvimento

 

Os resultados apresentados sobre o capítulo da TPP dedicado ao meio ambiente podem ter diferentes implicações para os países em desenvolvimento, sejam estes membros da TPP ou não. O acordo eleva o padrão de regulação ambiental, algo que seria bem acolhido pelas partes interessadas em muitos países em desenvolvimento e coloca uma ênfase maior na implementação e aplicação efetiva. A inclusão de um mecanismo de solução de controvérsias independente, mas interligado, reforça essa abordagem.

 

Os tipos de acordos multilaterais sobre meio ambiente cobertos são importantes para os países em desenvolvimento, pois contribuem para a proteção da diversidade de espécies e ecossistemas, além de conservar determinados bens públicos, como o ar. No entanto, não foram estabelecidos vínculos com a UNFCCC, a CDB ou o Protocolo de Nagoia.

 

Muitos países em desenvolvimento, especialmente os latino-americanos, concentram os interesses ofensivos nesses tipos de acordos, sobretudo em relação ao comércio de produtos derivados da biodiversidade e serviços ecossistêmicos. Para muitos países em desenvolvimento, é frustrante reconhecer que, embora ofereçam benefícios ou respostas às suas preocupações, alguns acordos multilaterais sobre meio ambiente se tornam elementos sensíveis nas negociações de acordos regionais de comércio. Isso deve mudar nas negociações comerciais e ambientais, caso as Partes em estágios mais avançados de desenvolvimento queiram assinar parcerias reais na busca por um desenvolvimento sustentável.

 

Os avanços que têm sido feitos, proibindo certos subsídios à pesca e as medidas para combater a pesca INDNR, estabeleceram um precedente importante para os processos da OMC. Tais condições podem contribuir para a conservação dos bancos de peixes no Oceano Pacífico, gerando efeitos positivos para os membros da TPP e até mesmo para não membros. Ainda que o nível de ambição seja menor do que o pretendido na OMC pelos chamados "Amigos dos Peixes", isso não deixa de ser um importante precedente.

 

A obrigação de que as Partes da TPP estabeleçam ou melhorem sistemas de manejo pesqueiro é, de modo geral, bem recebida. No entanto, a falta de capacidade técnica e financeira permanece sem solução no âmbito da TPP. Um vínculo mais forte entre obrigações, de um lado, e cooperação técnica e capacitação, de outro, especialmente por meio de fundos especiais para cooperação, facilitaria e tornaria mais eficaz a tarefa de implementação.

 

Os acordos multilaterais sobre meio ambiente e os regulamentos ambientais têm constituído um dos pilares dos TLCs, não importando se tratam ou não de comércio. É possível que em futuras negociações desses acordos se busque cada vez mais influenciar ou moldar as regulações nacionais. De alguma forma, os negociadores têm assumido o papel de legisladores, mas sem ter que prestar contas, na medida em que os TLCs têm, cada vez mais, atribuído funções reguladoras às Partes envolvidas.

 

Embora seja verdade que cabe aos Congressos aprovar os TLCs, sua capacidade de influenciar os resultados é bastante limitada, especialmente nos países mais frágeis da TPP. Às vezes, a decisão colocada ao Congresso é de meramente aceitar ou rechaçar o TLC em debate. O fato de que alguns textos de negociação nunca tenham sido distribuídos é sintomático dessa mudança de papéis.

 

A falta de transparência e o caráter pouco inclusivo no processo de negociação da TPP também constituíram objeto de críticas. Embora isso permita a convergência regulatória, esse processo pode ser empreendido em uma direção diferente daquela pretendida por países externos a tais acordos, ou mesmo por partes interessadas de membros da TPP que não puderam transmitir seu ponto de vista no processo.

 

Cabe destacar que o tratamento especial e diferenciado não foi incluído no capítulo sobre meio ambiente. A TPP apenas incorpora um artigo especial sobre cooperação, a qual, entretanto, está sujeita à disponibilidade de fundos e a um curto período de transição para uma das Partes do acordo. A falta de cumprimento nem sempre é uma questão de falta de vontade política, mas também de falta de capacidade. O modelo que vincula o cumprimento à efetiva cooperação técnica, como disposto no Acordo de Facilitação do Comércio da OMC, teria sido uma proposta mais construtiva. O policy space tem sido limitado a certos casos, como no uso de requisitos tecnológicos de desempenho.

 

Não será fácil cumprir o novo padrão ambiental definido pela TPP. Os setores mais competitivos podem sobreviver e até mesmo prosperar. No entanto, os setores mais fracos e menores enfrentarão uma concorrência muito mais difícil, ao mesmo tempo em que foi reduzida a capacidade dos países para ajudá-los. O balanço geral é positivo, mas o desafio da implementação, que tome em consideração os níveis de desenvolvimento e capacidade está sobre a mesa.

 

* David Vivas Eugui é oficial do Departamento Legal no Setor de Comércio, Meio Ambiente, Mudança do Clima e Desenvolvimento Sustentável da UNCTAD.




[1] As opiniões apresentadas neste artigo são do autor e não refletem a postura da Organização das Nações Unidas (ONU) ou de seus membros. As denominações aqui empregadas tampouco refletem a opinião da ONU a respeito da situação legal de qualquer país, território, cidade ou área mencionada, de suas autoridades, ou de suas fronteiras.

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