Reflexões sobre a governança econômica global no limiar de uma "nova era"

20 Novembro 2015

Reunidos em Nova York, representantes de governos de todo o mundo recentemente adotaram um novo programa global de desenvolvimento para os próximos 15 anos. O texto negociado entre os membros da Organização das Nações Unidas (ONU) é composto por 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).

 

Apresentada como um esforço de integração de aspectos econômicos, ambientais e sociais ligados ao desenvolvimento, a nova lista de prioridades internacionais respeita as diversas realidades, capacidades, políticas e prioridades nacionais. Partindo dessa abordagem, objetiva-se sua aplicação universal. O documento final do novo programa de desenvolvimento pós-2015, intitulado "Transformando nosso mundo: a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável", também inclui uma declaração de lideranças mundiais, em que definem princípios e compromissos comuns em matéria de cooperação multilateral no atual contexto, uma seção sobre os meios de implementação e outra sobre os processos de acompanhamento e análise nos âmbitos nacional, regional e mundial.

 

Em finais de novembro, os membros da ONU estarão reunidos em Paris (França) para buscar um acordo sobre um novo regime global climático para o período pós-2020. Já existe o consenso de que o acordo será constituído por compromissos nacionais individuais de redução dos gases de efeito estufa (GEEs). Estes, por sua vez, serão definidos internamente por cada país. Esse formato, contudo, foi criticado sob o argumento de que a materialização das propostas atuais não é suficiente para limitar o aquecimento global a 2ºC em comparação aos níveis anteriores à Revolução Industrial. Segundo tais críticos, atingir essa meta exigirá normas de controle e um gradual reforço dos compromissos assumidos.

 

No mesmo período, os membros da Organização Mundial do Comércio (OMC) participarão da 10ª Conferência Ministerial, que será realizada em Nairobi (Quênia). As chances de um consenso nessa ocasião são dificultadas tanto pelo persistente impasse nas negociações da Rodada Doha quanto pelos ambiciosos e promissores esforços megarregionais de integração econômica à margem do sistema multilateral de comércio. Ainda assim, há motivos para otimismo. Nairobi testemunhará a concretização das conversas entre alguns membros da OMC para ampliar o Acordo sobre Tecnologia da Informação, de modo que sejam reduzidas as tarifas de quase 200 produtos adicionais – em um setor cujos fluxos atuais somam US$ 1 bilhão. Além disso, existem negociações em curso para a conclusão de um acordo plurilateral para liberalizar o comércio de bens ambientais – o que poderia oferecer uma importante contribuição aos objetivos gerais perseguidos em Nova York e Paris.  

 

A coincidência entre tantas decisões relativas à governança global nos remete à justaposição de cúpulas que caracterizou os anos 1990 ou o início dos anos 2000. De fato, após a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (conhecida como Eco-92), realizada em 1992, e a conclusão da Rodada Uruguai do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês) em 1994, uma série de outras conferências internacionais tratou de temas como desenvolvimento social, países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs), direitos humanos, gênero, alimentação, financiamento para o desenvolvimento e sociedade da informação.

 

Para o secretário-geral da ONU, Ban Ki Moon, 2015 marca o início de uma "nova era" da governança global. Diante dessa declaração, cabe indagar: em que termos a governança global evoluiu nas últimas duas décadas? O que aprendemos desde os anos 1990? Qual deve ser o papel do comércio e dos regimes de investimento para a concretização das metas de desenvolvimento sustentável?

 

O caminho percorrido

 

Compreender os esforços globais de governança exige contextualização histórica. Em 1992, o mundo abandonava um período de fragmentação econômica, marcado pela coexistência de três modelos de desenvolvimento: i) economias planificadas; ii) economias fechadas, caracterizadas pela política de substituição de importações; e iii) um espaço liberal, compreendendo os eixos transatlântico e transpacífico, com a primazia da pujante economia dos Estados Unidos. Graças a um conjunto coerente de políticas econômicas e de reformas institucionais, um número crescente de países passou a integrar os mercados internacionais. Gradualmente, uma economia global ganhava forma.

 

Nesse sentido, o início dos anos 1990 representa um momento histórico decisivo. Nele, foram lançadas as sementes de um futuro melhor, fornecendo um considerável impulso para a mudança. Obviamente, as transformações também trouxeram tensões importantes. A transição rumo a uma economia global estimulou uma criação de riqueza sem precedentes, permitindo a milhões de indivíduos sair da pobreza. Trata-se de um triunfo em si mesmo, ainda que tenha acarretado custos. Em parte, os efeitos colaterais estão relacionados ao descuido com questões de equidade e inclusão social, assim como a subestimação das profundas assimetrias entre países com distintos níveis de desenvolvimento. Não por acaso, hoje observamos níveis perigosos de desigualdade, tanto entre Estados como dentro deles.

 

O desrespeito pelo entorno natural e a desatenção com o conceito de "fronteiras planetárias" na formulação de políticas também trouxeram danos consideráveis. Em retrospectiva, a Eco-92 foi a primeira oportunidade para uma reflexão profunda sobre a dificuldade de atuação em diversas questões centrais. Em um "novo mundo", caberia aos membros da comunidade internacional estabelecer as condições para um compromisso coletivo.

 

A Conferência ofereceu, ademais, a chance de examinar a relação entre meio ambiente e desenvolvimento, uma tarefa fundamental. Vinte anos após a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo (Suécia) em 1972, formou-se um consenso de que as prioridades em matéria de meio ambiente sempre eram deixadas de lado quando analisadas frente àquelas referentes ao desenvolvimento. Tanto a Declaração do Rio de Janeiro quanto a Agenda 21 representam uma proposta com visão de futuro. Nela, novos fundamentos de gestão econômica são incorporados aos elementos para transformar a governança global.

 

A proposta concluída na Rio-92 é uma tentativa extremamente ambiciosa de reconciliação entre proteção ambiental e crescimento econômico, além de propor uma direção política comum. Por outro lado, faz-se necessário recordar o tumultuado contexto histórico em que foi concebida. Abundavam preocupações sobre a desigualdade global, termos de troca, o lugar das economias em desenvolvimento na nova ordem global, a falta de limites sobre a ação das empresas multinacionais, entre outros temas. Em resumo, discutia-se a possível inadequação das regras prevalecentes para governar um mercado global.

 

Em resposta, surgiu um movimento de repúdio à globalização, cujas demandas seriam parcialmente atendidas pela ONU com a concepção dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM). Porém, nem mesmo a enorme ambição depositada em tais metas foi capaz de impulsionar a incorporação dos temas ambientais à agenda. De fato, a redação dos ODM parece ter sido pouco afetada pela Rio-92 – o que gerou confusão quanto ao conceito de desenvolvimento sustentável, além de fortes críticas por parte de ambientalistas.

 

Por outro lado, a Eco-92 foi capaz de influenciar a governança econômica global, aproveitando-se do impulso para uma maior integração econômica. Durante a Conferência, o sistema multilateral de comércio estava em plena mutação: passava do limitado GATT à OMC. O novo regime contava com praticamente o dobro de membros e contemplava temas como serviços, investimentos e propriedade intelectual. Ademais, o estabelecimento da OMC alterou o grau de responsabilidade dos países em desenvolvimento (PED), até então excluídos das negociações ou detentores de níveis de compromisso diferenciados. De fato, as normas comerciais do GATT resultavam de negociações entre um limitado grupo de Estados, todos integrantes dos eixos transatlântico e transpacífico.

 

A transição que levou ao estabelecimento da OMC é, em certa medida, uma manifestação das transformações políticas dessa época. O desenho da nova Organização incorpora os princípios da Eco-92 e os insere no primeiro parágrafo do Acordo de Marraqueche, cujo texto se refere explicitamente ao desenvolvimento sustentável, aos níveis de vida e à proteção do meio ambiente. A criação da OMC marcou, ainda, a operacionalização das preocupações ambientais por meio de vários mecanismos institucionais, como o Comitê sobre Comércio e Meio Ambiente.

 

Convergências e divergências

 

As atuais iniciativas em matéria de governança global buscam, cada uma à sua maneira, encontrar o equilíbrio entre as vantagens da convergência rumo a um programa universal e a realidade, pautada pela divergência entre situações nacionais e estratégias de desenvolvimento. O que nós aprendemos desde a Eco-92? 

 

Em primeiro lugar, a Eco-92 permitiu à comunidade internacional compreender melhor as complexas relações entre economia e meio ambiente. Em 1992, o ponto de vista predominante baseava-se na chamada "curva ambiental de Kuznets", segundo a qual a degradação ambiental aumenta nos primeiros estágios de crescimento econômico, para então decrescer após determinado nível de renda per capita.

 

Desse modo, conclusões inspiradas na curva ambiental de Kuznets autorizavam os países em desenvolvimento a continuar poluindo ou desrespeitando as taxas de renovação dos recursos naturais. Passadas duas décadas, acumulamos conhecimento e adquirimos uma visão mais complexa sobre o tema. A introdução da noção de sustentabilidade na estrutura de comércio global, assim como em outros instrumentos de governança comercial, mostrou-se acertada. Apesar das inúmeras tensões desde a Eco-92, a maioria dos conflitos foi solucionada pelo Órgão de Apelação do Mecanismo de Solução de Controvérsias da OMC. Quando necessário, predominaram interpretações coerentes com o conteúdo de tratados não comerciais ou com os princípios da sustentabilidade. Obviamente, estamos longe de um cenário perfeito: algumas questões ambientais cruciais ainda colocam desafios aos sistemas de integração econômica – com destaque para a mudança climática e a destruição de ecossistemas.  

 

A segunda mudança importante diz respeito ao impacto real e prático do princípio da subsidiariedade, cuja importância começou a crescer no início dos anos 1990. Esse período foi marcado por um maior envolvimento da sociedade civil nos processos da ONU. O Fórum das Organizações Não Governamentais, realizado paralelamente à Eco-92, exemplifica essa nova realidade: dele, participaram 17.000 pessoas e 2.400 representantes de organizações não governamentais (ONGs). Também no Rio de Janeiro, os Grupos Principais reconheceram que a materialização do desenvolvimento sustentável exige a participação de todos os setores da sociedade.

 

Na mesma época, a União Europeia (UE) negociava o Tratado de Maastricht que, entre outras mudanças, consagrou formalmente o princípio da subsidiariedade no processo legislativo do bloco. Todas essas iniciativas, por sua vez, estavam conectadas com as discussões a nível mundial e as retroalimentavam. A governança global e regional, em sua definição de uma direção comum, buscaria cada vez mais as sugestões dos atores.

 

Por fim, há 20 anos a OMC era vista como uma rígida hierarquia de alcance universal. Sua concepção se caracterizaria pela adoção de uma estrutura piramidal, com os princípios, normas e instituições do GATT no topo. O sistema multilateral de comércio pairava sobre os demais acordos comerciais, fossem eles regionais, plurilaterais ou bilaterais. Caberia às regras da OMC, da mesma forma, o papel de influenciar as políticas adotadas por cada um de seus membros.

 

No entanto, a centralização da OMC tem sido bastante questionada nos últimos anos, refletindo as diversas trajetórias de evolução de outras instâncias decisórias em matéria de política comercial. Buscando aprofundar ou evitar a integração econômica, muitos países passaram a selecionar os acordos de seu interesse e optaram por diferentes velocidades de abertura aos mercados globais.

 

As oportunidades criadas pela evolução das tecnologias de informação, da comunicação e do transporte e pela abertura dos mercados foram traduzidas em novas formas de organização da produção no interior das redes internacionais. Como resultado, surgiu a governança da interdependência econômica do comércio, processo levado a cabo fora da OMC. Embora documentos recentes chamem a atenção para a importância de uma direção comum nas políticas nacionais e econômicas, não fornecem prescrições detalhadas a respeito. Exemplos podem ser encontrados na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável ou no documento final da 3ª Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento.

 

Em outras palavras, a nova tendência implica uma orientação geral, mas que deixa margem para autorizar diferentes estratégias. Uma das dificuldades na implementação desse novo programa diz respeito à distinção entre aspectos que tenham vocação para servir de referência para as políticas nacionais e aqueles relacionados a novas modalidades de compromisso para a cooperação internacional. Os primeiros envolvem ações como a verificação do cumprimento de objetivos e a avaliação das possibilidades de ajuste de políticas em caso de descumprimento. No segundo conjunto de aspectos, estão em jogo as obrigações e o papel de cada Estado para que metas sejam alcançadas coletiva e individualmente em um ambiente marcado pelo constante monitoramento de potenciais problemas globais.

 

Exemplo de evolução na estrutura institucional é encontrado na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês), uma das três convenções derivadas da Eco-92. Em 1992, havia muita incerteza em torno do fenômeno da mudança climática devido ao limitado avanço científico nessa seara àquela época. Três anos mais tarde, Berlim foi o palco da 1ª Conferência das Partes (COP, sigla em inglês) da UNFCCC. Na capital alemã, foi cunhado o princípio das "responsabilidades comuns, porém diferenciadas", ideia diretamente influenciada pela curva ambiental de Kuznets. Não por acaso, o mundo seria dividido nos conhecidos anexos I e II, formato que atrasou durante algum tempo a cooperação para a solução da questão climática.

 

Vinte anos depois, a consolidação e aceitação do conhecimento científico aponta para a necessidade de novas formas de administrar a responsabilidade histórica diferenciada para a acumulação de GEEs na atmosfera. Tendo em vista o tamanho do desafio climático, é necessária uma ampla participação da sociedade. A dinâmica do crescimento da China e as significativas emissões de outros países em desenvolvimento indicam que a divisão de países em grupos com responsabilidades diferenciadas – padrão estabelecido pelo Protocolo de Quioto – já não é mais viável.

 

Em grande medida, o desafio consiste em encontrar uma combinação particular de políticas de supervisão do cumprimento de metas, fortalecimento dos mecanismos de mercado e mudanças comportamentais que permitam o funcionamento de uma economia de baixo carbono. Trata-se de uma meta difícil, que exigirá uma arquitetura econômica global favorável. À medida que nos aproximamos da definição de um regime pós-2020, é grande a probabilidade de que as novas regras estejam baseadas em compromissos nacionais voluntários. A pergunta básica é: esse processo, diretamente inspirado pelo princípio da subsidiariedade, será suficiente para alcançar nosso objetivo comum?

 

Garantir o progresso futuro

 

A administração das tensões entre convergência e divergência – ou entre universalidade e subsidiariedade – será fortalecida com a aplicação de sistemas adaptados em matéria de vigilância, acompanhamento e avaliação nos mais diversos níveis. Nesse sentido, adquire especial relevância a seleção de indicadores apropriados, capazes de refletir a diversidade e complexidade globais. Tais ferramentas facilitarão a implementação de uma governança baseada em princípios comuns – ainda que articulada por temas e acordos – e apoiada pela cooperação entre os países. A supervisão e revisão dos compromissos assumidos são as únicas ferramentas válidas para a verificação das promessas internacionais, constituindo um elemento fundamental para sua materialização e aprofundamento. 

 

A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável exigirá indicadores apropriados para a mensuração do progresso. Estes ajudarão os governos nacionais a gerenciar a complexidade da implementação de um marco de trabalho que entrelace as três dimensões do desenvolvimento sustentável através das dimensões de negociações políticas. Uma boa notícia nessa direção é a mudança observada nos trabalhos teóricos e acadêmicos dedicados à mensuração do desenvolvimento, muito mais preocupados agora com uma avaliação do bem-estar humano que abarque prioridades sociais e ambientais.

 

As últimas décadas têm sido marcadas pelo anseio crescente por instrumentos que não se limitem a descrever o produto interno bruto (PIB) per capita como a única medida de desenvolvimento. Os Relatórios sobre Desenvolvimento Humano, publicados anualmente desde 1990 pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), introduziram o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). A métrica resume um conjunto de indicadores de desenvolvimento por país, como os níveis médios de educação, renda e expectativa de vida. Embora representasse uma evolução na forma de conceber o desenvolvimento, o IDH original não incluía a mensuração da sustentabilidade ambiental. Tal decisão não foi acompanhada por outros pioneiros na elaboração de instrumentos semelhantes. De fato, uma série de novas medidas multidimensionais, como o índice de bem-estar da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), os Indicadores sobre Governança Sustentável elaborados pela Bertelsmann Stiftung e o Índice de Desempenho Ambiental da Universidade de Yale, ilustram a evolução na mensuração dessas complexas relações. 

 

Na OMC, sugeriu-se que a abordagem do tratamento especial e diferenciado considerasse o desenvolvimento sustentável. O simples oferecimento de um prazo mais elástico para a implementação de políticas e o acesso preferencial aos mercados não implica que os países em desenvolvimento serão capazes de responder aos desafios multidimensionais enfrentados por suas economias. Da mesma forma, seria irrealista associar tais políticas a soluções instantâneas para desafios ambientais, como a administração dos efeitos do comércio sobre os recursos naturais nacionais ou os efeitos de diferentes políticas ambientais sobre o comércio.

 

A implementação da Agenda de Desenvolvimento pós-2015 dependerá de uma articulação entre as regras comerciais e os ODS. Uma vez mais, será útil contar com indicadores que mensurem os efeitos trazidos por distintas políticas. Por outro lado, é necessário reconhecer que o estabelecimento de um sistema baseado em ferramentas como as aqui descritas continuará sendo muito difícil.

 

Nesse quesito, o novo regime climático leva vantagem. De fato, já existem medidas e indicadores cobrindo grande parte dos objetivos estabelecidos pelos países. A comunidade internacional conta com métodos relativamente sofisticados para entender a origem e os fluxos por meio dos quais as emissões de GEEs são geradas, assim como para estimar sua contribuição para o aumento da temperatura global e a acidez dos oceanos, entre outras situações. Para o período pós-2020, os países terão compromissos individuais e específicos de redução, na maioria dos casos com distintas linhas de base. De qualquer maneira, será possível entender o resultado da somatória de tais esforços.

 

Mesmo com os avanços em matéria de mensuração, entretanto, é provável que o conjunto atual de compromissos nacionais seja insuficiente para mitigar o aquecimento global a 2ºC. Também existe a possibilidade de que alguns países não estejam cumprindo seus compromissos. O que ocorreria se a situação de um dos principais emissores mudasse drasticamente? Uma crise econômica aguda poderia, por exemplo, motivar a revisão das políticas climáticas. Tendo em vista tais possibilidades, faz-se necessário o estabelecimento de medidas de salvaguarda que possibilitem aos países manter suas políticas ambientais em momentos de dificuldades.

 

A supervisão atenta das políticas adotadas pelos países para implementar seus compromissos não é a única medida importante a ser tomada. Além disso, é necessário criar uma espécie de "assessoria" que auxilie os países a compreender e gerenciar melhor a transição para uma economia de baixo carbono. Muitos observadores costumam atribuir o "êxito" de seu sistema comercial à sua natureza contratual, à existência de mecanismos de solução de controvérsias e à supervisão contínua das políticas comerciais.

 

No entanto, outra dinâmica importante também entra em jogo. O sistema comercial funciona, entre outras razões, porque está solidamente amparado pelos interesses de seus participantes. Quando lógica semelhante é aplicada ao regime climático, será preciso revisar aquilo que os tomadores de decisão entendem por "interesse em implementar compromissos de todas as partes envolvidas", a fim de contemplar a hipótese de auxílio em momentos de dificuldade.

 

Encontrar os sistemas adequados

 

A governança global sempre envolverá a busca por um equilíbrio entre a definição de políticas no nível global, a vigilância do papel das políticas governamentais e a assistência do governo na implementação subsidiária de compromissos. O alinhamento das políticas nacionais deverá absorver os custos de transação da negociação dos principais acordos internacionais. Em uma economia interconectada, a implementação de tais acordos também depende, em parte, dos negócios, da tecnologia e da capacidade de explorar o potencial dos mercados globais bem regulados. Garantir que os sistemas de comércio e investimento promovam o desenvolvimento sustentável levará tempo. Uma vez alcançado esse objetivo, no entanto, serão obtidos resultados muito mais sólidos que aqueles colhidos com o financiamento de projetos específicos.

 

Por seu poder transformador sobre a economia e a vida de seus participantes, as regras de comércio e investimento devem ter um papel central nos próximos anos. É necessário assegurarmos que as normas comerciais, sejam elas definidas global ou regionalmente, favoreçam claramente os resultados na área de desenvolvimento sustentável. São necessários indicadores confiáveis e medidas de controle capazes de supervisionar o efeito de tais regras não apenas sobre a atividade econômica, mas também sobre o meio ambiente e a sociedade.

 

Para viabilizar o financiamento para o desenvolvimento no âmbito da ONU, a agenda de trabalho pós-2015 e o regime de mudança climática, serão necessários esforços contínuos para adequar os sistemas de comércio e investimento. A comunidade internacional deverá criar, ademais, instrumentos que promovam uma economia saudável, capaz de fornecer bens sociais, ambientais e econômicos.

 

Em resumo, serão as políticas – e não o financiamento de iniciativas específicas – as ferramentas fundamentais para viabilizar o crescimento sustentável e inclusivo nas próximas décadas. Por suas características, políticas fornecem úteis instrumentos para impulsionar as mudanças necessárias na economia global. O caminho, portanto, é claro: não será o dinheiro o principal elemento transformador da sociedade, e sim as políticas e as agendas e instituições por elas criadas.

 

* Ricardo Meléndez-Ortizé diretor-executivo do International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD).

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