Resultados em “Regras” sobre pesca e defesa comercial permanecem elusivos para a Ministerial de Nairobi

16 Dezembro 2015

O ano de 2014 viu reemergirem as “negociações sobre regras” da Organização Mundial do Comércio (OMC). Com efeito, diversos membros da OMC retomaram os debates sobre como impulsionar disciplinas relativas a tarifas antidumping, subsídios e medidas compensatórias, subsídios à pesca e acordos regionais de comércio. Ainda é incerto se esse engajamento será traduzido em resultados concretos – e valiosos – na 10ª Conferência Ministerial da OMC.

 

Como parte da Rodada Doha, os membros da OMC buscam esclarecer e aprimorar disciplinas envolvendo as áreas mencionadas acima, dado o crescente uso de medidas antidumping e compensatórias, assim como os problemas relativos a estoques globais de peixes e a rápida proliferação de acordos regionais de comércio.

 

Dumping”, no jargão comercial, refere-se a uma situação em que o produto é vendido no exterior por um preço inferior àquele com o qual é comercializado no mercado doméstico, ou abaixo dos custos de produção. O artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês) e o Acordo Antidumping permitem que um membro da OMC aplique tarifas de importação sobre outro membro quando o dumping comprovadamente prejudicar uma indústria doméstica. Essas regras dão orientações básicas sobre a investigação, determinação e aplicação dessas tarifas. No entanto, a implementação dessas regras no nível nacional ainda constitui um tema complexo e espinhoso.  

 

Já as “medidas compensatórias” referem-se às tarifas que um país da OMC pode aplicar se as importações subsidiadas de outro membro estão prejudicando produtores domésticos. As medidas envolvidas nesse processo – tais como requisitos de notificação e procedimentos de investigação – constituem o Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias (SCM, sigla em inglês).

 

No que diz respeito aos subsídios à pesca, além do mandato de Doha (2001), os membros da OMC concordaram, na Ministerial de Hong Kong, em trabalhar na direção da proibição de certas formas de subsídios que contribuem para a sobrecapacidade e sobrepesca. Tal proibição, entretanto, operaria em conformidae com o tratamento especial e diferenciado para países em desenvolvimento e PMDRs.

 

Por fim, o aumento no número de acordos regionais de comércio nas últimas duas décadas e a crescente complexidade desses tratados deram novo fôlego às negociações sobre o tema na OMC. Embora tais acordos coexistam com o sistema da OMC, especialistas e membros têm analisado suas implicações sobre terceiras partes em várias áreas, assim como para o sistema multilateral de comércio como um todo.

 

Interesse renovado

 

Ao longo dos anos, as negociações sobre regras têm oscilado em paralelo com as dificuldades mais amplas da Rodada Doha. Provavelmente, as negociações sobre antidumping e subsídios à pesca têm sido as mais ativas. Entre 2005 e 2011, houve importantes progressos técnicos, mas esse ritmo não foi mais observado após esse período.

 

Em 2015, entretanto, as discussões nessa seara retomaram fôlego, dados os esforços empreendidos pelos membros da OMC para aprovar um programa de trabalho “pós-Bali” para a Rodada Doha a tempo do prazo de julho de 2015.

 

Em finais de março, o Grupo de Países da África, Caribe e Pacífico (ACP) identificou os elementos que, para a coalizão, devem compor um possível programa de trabalho da OMC. Além de indicar os subsídios à pesca que causem sobrecapacidade e pesca excessiva como um desses elementos, o documento sugere que existe um interesse crescente entre os membros da OMC em lidar com esse tópico.

 

Uma característica particularmente notável do documento foi a sugestão de que a Ministerial de Nairobi tratasse dos tetos e da gradual eliminação dos subsídios concedidos a navios cuja atividade pesqueira tenha impactos significativos sobre os ecossistemas marinhos; para qualquer embarcação engajada em pesca ilegal, não declarada ou não regulamentada (IUU, sigla em inglês); e para atividades que afetem a estocagem excessiva de pescados.

 

Em junho, um grupo de seis países também delineou, em comunicado divulgado aos demais membros, elementos para disciplinas efetivas sobre subsídios à pesca, a serem incorporados ao programa de trabalho pós-Bali. Com isso, o grupo também buscava estimular um resultado nessa seara em Nairobi. A esse documento, seguiu-se um documento técnico emitido pela Nova Zelândia, em julho.

 

Embora vários outros comunicados sobre pesca e outros temas relacionados a regras tenham sido apresentados pelas delegações, as negociações em si avançaram lentamente. Já em um primeiro momento, alguns setores resistiram, pois preferiam verificar como as áreas “centrais” de Doha – agricultura, acesso a mercado de bens não agrícolas (NAMA, sigla em inglês) e serviços – seriam abordados dentro do programa de trabalho. Os desentendimentos nessas áreas fizeram com que as negociações extrapolassem o prazo final de julho.

 

Diante desse contexto, os delegados começaram a direcionar seus esforços a potenciais deliverables para Nairobi. Nesse contexto, vários membros circularam propostas relevantes para a área de regras.

 

As abordagens sobre regras apresentadas desde setembro podem ser organizadas basicamente em três grupos: os que solicitam algum tipo de proibição para subsídios agrícolas prejudiciais; os que pedem mais transparência, seja em torno de subsídios à pesca ou para as quatro áreas de regras; e o grupo que almeja melhorar a transparência e o processo devido em relação a disciplinas antidumping.

 

Muita agitação em torno da pesca

 

Em 3 dezembro de 2015, o ACP e o Peru circularam um documento não oficial em que consolidavam as propostas que cada um havia submetido para uma decisão ministerial sobre subsídios à pesca, a serem consideraas em Nairobi.   

 

Uma cópia do rascunho vista pelo ICTSD solicita que os membros da OMC estabeleçam, dentro de um ano após a Ministerial de Nairobi, uma proibição de subsídios para embarcações engajadas em pesca IUU e de subsídios que afetem negativamente estoques excessivos de pescados. Ainda, o documento pede que sejam definidos requerimentos de notificação adicionais àqueles dispostos no Artigo 25 do Acordo de SCM para membros da OMC responsáveis por mais de certo percentual da pesca global de espécies selvagens.

 

Esse artigo, em particular, inclui requisitos em relação à notificação de subsídios “específicos” ao comitê da OMC relevante.

 

Negociações mais amplas também devem continuar além das duas interdições, de modo a refletir a importância do tratamento especial e diferenciado para países em desenvolvimento. A proposta acrescenta que os membros não devem dar subsídios para ampliar a capacidade de frotas de pesca que afetem a sustentabilidade, os meios de subsistência ou a segurança alimentar de países em desenvolvimento, enquanto as negociações continuam na OMC.

 

O documento não oficial tem por base um texto circulado em 18 de novembro pelo ACP em defesa de um rascunho sobre aspectos relacionados à segurança alimentar de regras sobre subsídios à pesca. Também, incorpora uma proposta do Peru, circulada em 20 de outubro, cujo alvo incide sobre as proibições, por um período indefinido, de subsídios a atividades pesqueiras que afetem estoques excessivos de pescados e aqueles fornecidos por qualquer embarcação envolvida em pesca IUU. Por fim, o documento trata da provisão de informações adicionais relevantes para a pesca, como a construção de embarcações e os subsídios a combustíveis.

 

Como parte dessas negociações, os membros, dentro de um ano após a adoção da decisão, estabeleceriam uma proibição dos subsídios a qualquer embarcação engajada em pesca IUU e para qualquer embarcação ou atividade que afete negativamente estoques de peixes que estejam comprovadamente em uma condição de sobrepesca.

 

A proposta de decisão do grupo ACP também inclui requerimentos de notificação adicionais àqueles definidos no Artigo 25 do Acordo SCM para membros que respondam por certa cota da pesca selvagem global – embora esse percentual não esteja definido. A proposta acrescenta que os membros não devem conceder subsídios que aumentem a capacidade de frotas de pesca ou subsídios que causem danos ao desenvolvimento, a bens de subsistência ou à segurança alimentar enquanto as negociações da Rodada Doha continuarem.

 

No início de novembro, o grupo ACP submeteu uma proposta separada para emendar o Acordo SCM, a fim de incluir proibições de subsídios para pesca IUU e pagamentos diretos que afetem negativamente estoques de peixes em uma condição de sobrepesca comprovada, arranjos de notificação adicional no setor pesqueiro e arranjos de transição para quaisquer subsídios que causem danos.

 

No entanto, o documento enfrentou a resistência de alguns membros, que argumentaram que não havia tempo suficiente, naquele estágio, para negociar emendas a textos da OMC antes da reunião de Nairobi.

 

A proposta para assegurar proibições a certos subsídios pesqueiros prejudiciais dentro de um período estabelecido após a Ministerial de Nairobi também enfrentou obstáculos em 2015. África do Sul e Índia, por exemplo, argumentaram que as proibições e as medidas de transparência adicionais não constituíam um resultado suficiente e implicariam pesos extras em matéria de produção de relatórios.

 

Outros membros levantaram questões sobre como colocar em prática as proibições delineadas, considerando que nenhum governo possui uma linha orçamentária para a atividade ilegal – o que tornaria desafiador o monitoramento da implementação de uma proibição de subsídios à pesca IUU.

 

Alguns membros também argumentaram que a expressão “inequivocamente pescado em excesso”, usada pelo ACP em relação à proibição da sobrepesca, é incompatível com a terminologia usada em estudos científicos e, portanto, arrisca enfraquecer eventuais proibições.

 

Apenas transparência

 

Enquanto isso, vários membros vocalizaram preferências por um resultado sobre notificação a respeito de subsídios voltados apenas à pesca – uma iniciativa criticada por defensores das proibições. Segundo a OMC, cerca de 43% dos membros não conseguiram fazer nenhuma notificação em 2013.

 

A Austrália, em 2 de novembro, tentou comprometer-se a notificar subsídios à pesca para além das disposições do Artigo 25 do Acordo SCM. Em linhas similares, em 20 de outubro, a UE liberou um documento técnico voltado a melhorias na transparência nas quatro áreas de negociação de regras. Esse texto baseava-se em uma proposta de julho, que sugeria, especificamente para o setor pesqueiro, opções para melhorar notificações de subsídios à OMC – inclusive reunindo ideias delineadas por outros membros.

 

A UE também quer melhorar notificações gerais de subsídios e dados: o bloco propõe que os membros da OMC informem ações de compensação tarifária conferindo primeiro se as medidas de subsídios em questão foram notificadas e, caso não tenham, notificar informação “suplementar”. A proposta também sugere retomar discussões sobre como melhorar a transparência relacionada a práticas antidumping dos membros e em RTAs baseadas em dois textos da diretoria de 2011 sobre o estado atual da negociação.

 

Além de Nairobi

 

Muitas das submissões acima almejam garantir uma decisão operativa na “parte dois” da declaração ministerial de Nairobi. Entretanto, alguns membros também estão pressionando por uma linguagem sobre subsídios à pesca na terceira parte do documento, que tem o objetivo de determinar o futuro de conversações multilaterais sobre o comércio, apesar da discussão nessa área estar ligada aos terceiros resultados em potencial sob consideração.

 

Nessa frente, a Nova Zelândia apresentou um texto em 11 novembro que reconhece o papel central da OMC ao lidar com subsídios à pesca, comprometendo os membros a clarificar e melhorar disciplinas nessa área. Enquanto isso, o texto de Wellington reafirma um pedido feito na conferência de desenvolvimento sustentável da ONU no Rio de Janeiro, Brasil, em 2012, para não introduzir, estender ou aumentar subsídios que contribuam para a sobrecapacidade ou sobrepesca.

 

Contexto da pesca global

 

Apesar de fortemente apoiada por uma comunidade ambiental mais ampla, as negociações sobre como lidar com subsídios à pesca prejudiciais há muito tempo se mostraram desafiadoras no órgão de comércio global, dada a dificuldade de identificar que formas de subsídios contribuem exatamente para os problemas da sobrecapacidade e pesca excessiva, e de como projetar flexibilidades S&DT para equilibrar prioridades de desenvolvimento com a sustentabilidade das atividades pesqueiras a longo prazo. 

 

As mais recentes estimativas da Organização para Alimentação e Agricultura da ONU (FAO) sugerem que 29% dos estoques marinhos de peixe comercialmente importantes estão sobrepescados, enquanto que 61% estão completamente exauridos, sem possibilidade de expansão. Os peixes fornecem quase 20% do consumo de proteína animal a cerca de três bilhões de pessoas, sendo que muitas delas vivem em países em desenvolvimento, e a crescente demanda pode aumentar pressões futuras por estoques de peixes. 

 

Em 2007, o presidente do grupo de negociação de regras publicou um texto integrando várias ideias sobre subsídios à pesca discutidos até hoje, delineando um sistema de regras e exceções que incluiria algumas proibições, algumas exceções gerais para subsídios benéficos, e S&DT graduados para a maioria, mas não para todas, das proibições de subsídios. Algumas ideias desse texto, como a proibição de subsídios à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada (IUU) e para estoques sobrepescados, ressurgiram nas propostas feitas este ano.

 

Em 2011, um relatório apresentado pelo presidente sobre o estado atual das negociações assinalou que as divisões têm sido fortes em torno de questões como a medida de subsídios para combustível.

 

Houve algum acordo acerca da proibição de subsídios para pesca IUU e de estoques de sobrepesca, apesar das dúvidas persistentes sobre como isso funcionaria na prática – preocupações que ressurgiram neste ano.

 

Apesar do hiato nas negociações da OMC sobre subsídios à pesca entre 2011 e início de 2015, o tópico recebeu atenção em outro lugar. Dentre os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (SDGs) como parte da Agenda para o Desenvolvimento para 2030 recentemente adotada pela ONU, o SDG 14.6 retoma ideias esboçadas na Rio+20, e define uma meta para  a eliminação dos subsídios à pesca IUU, proibindo aquelas que contribuem para sobrecapacidade e pesca excessiva, e desativando esses subsídios até 2020.

 

O documento resultante de uma conferência das Nações Unidas sobre financiamento para o desenvolvimento, realizado em julho em Addis Ababa (Etiópia), repercute essa meta e inclui compromissos para dar suporte ao monitoramento, controle e supervisão de barcos pesqueiros. Nenhum dos dois processos, entretanto, impõe obrigações legalmente vinculantes, repassando a responsabilidade de garantir sua implementação e monitoramento para o governo dos membros

 

Mais recentemente, as 12 economias que negociaram a recém-assinada Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) concordaram em implementar, dentro de três anos a partir da entrada em vigor do acordo para cada nação, uma proibição sobre subsídios tanto para estoques sobrepescados – com o status do estoque determinado pelo governo nacional, organizações regionais de gerenciamento de pesca (RFMOs, sigla em inglês) ou pela “melhor evidência científica disponível” – e para embarcações engajadas em pesca IUU. O Vietnã recebeu dois anos extras para avaliar seus estoques de pesca e corrigir quaisquer programas de apoio ofensivos. 

 

Os desenvolvimentos em SDG e TPP teriam sido mencionados nas recentes discussões relacionadas em Nairobi. Alguns membros sugerem que isso são um sinal do quanto é importante que os membros da OMC cheguem a algum tipo de acordo.

 

Segundo alguns especialistas, a OMC continua a ser o melhor fórum para lidar com subsídios à pesca, devido a seu papel institucional no monitoramento de regras de subsídios existentes no Acordo SCM, seu mecanismo de resolução de controvérsias e o amplo alcance de seus membros.

 

Esclarecendo regras sobre defesa comercial

 

Uma terceira abordagem adotada por alguns membros no âmbito de regras concentrou-se em melhorias na área de antidumping e notificações mais amplas sobre subsídios.

 

Em 2 de dezembro, a Rússia circulou um rascunho de decisão ministerial que depositava sobre os Comitês sobre Práticas Antidumping e de SCM a tarefa de esclarecer como uma lista de procedimentos relacionados à transparência nos Acordos Antidumping e de SCM deveria ser implementada. Entre as áreas destacadas no rascunho está a revisão das políticas e práticas dos membros relativas a antidumping e medidas compensatórias; e a divulgação de fatos essenciais sob consideração.

 

A proposta da delegação russa foi apresentada após Moscou ter divulgado, em 12 de novembro, um rascunho de decisão ministerial que instruía o Comitê sobre Práticas Antidumping da OMC e o Comitê sobre SCM a delinear requerimentos relacionados a sumários não confidenciais e investigações de medidas compensatórias, para adoção pelo Conselho Geral dentro de 12 meses.

 

Nesse período, os membros concordariam, na medida do possível, com um conjunto de diretrizes para fornecer informações confidenciais e sumários não confidenciais em tais procedimentos.

 

O Japão circulou seu próprio comunicado em 22 de outubro, após a divulgação de um documento lançado por 11 outros membros da OMC, conhecido como “Amigos do Antidumping” (FANs, sigla em inglês). À luz da aparente convergência dos membros quanto ao “texto antidumping”, elaborado pelo presidente do grupo de regras em 2011, a proposta do Japão busca impulsionar a transparência e o devido processo em procedimentos de investigação antidumping.

 

O documento apresentado pela delegação japonesa delineia várias propostas de reforma da cobertura das regras do Acordo Antidumping. A proposta cobre áreas como os relatórios semi-anuais; os mecanismos de revisão de políticas antidumping; a publicação de notas públicas; a prestação de contas; a publicação de instrumentos legais; o acesso a informações não confidenciais; e as metodologias de cálculo.

 

Em várias ocasiões, essas propostas antidumping enfrentaram uma resposta negativa de outros membros da OMC, devido a questionamentos quanto à clareza de algumas propostas iniciais em vários setores, além de preocupações de que seria impraticável alterar os textos da OMC a tempo para Nairobi.

 

Esses membros também afirmaram repetidamente que esforços adicionais de transparência sobre os processos de antidumping eram demasiado ambiciosos e sobrecarregariam países em desenvolvimento e PMDRs.

 

Algumas vozes da indústria alertaram sobre o uso excessivo de defesa comercial no período recente, o que pode, segundo elas, ameaçar a expansão ou o investimento em setores industriais. Essa tendência também foi observada pela OMC: segundo relatório elaborado pelo Secretarido, 208 procedimentos antidumping foram iniciados em 2014, em comparação com cerca de 160 iniciados em 2009. Para vários especialistas, o aumento em medidas antidumping é considerado uma forma de “protecionismo velado”, enquanto outros argumentam que elas são importantes para dar condições iguais a todos os envolvidos no comércio mundial e garantir uma concorrência justa.

 

Para os proponentes de uma reforma das regras antidumping em Nairobi, a transparência e o devido processo em procedimentos antidumping são importantes para melhor compreender os processos investigativos individuais dos membros, para que possam melhor defender seus interesses em jogo. Os proponentes também argumentaram que a transparência e o devido processo permitiriam capacitar as autoridades a fazer determinações justas e imparciais.

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