Salvaguardas de emergência em serviços: uma possível solução

18 Fevereiro 2007

Uma das razões do impasse deve-se à falta de clareza no mandato do artigo X.1 do Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês), o qual estabelece: “Serão celebradas negociações multilaterais sobre a questão das medidas de salvaguarda urgentes, baseadas no princípio da não discriminação”. Em linhas gerais, muitos países desenvolvidos interpretam que não houve acordo sobre as palavras em itálico. Por outro lado, a maioria dos países em desenvolvimento (PEDs) considera que, de acordo com o artigo X.1, existe um mandato de longa data para estabelecer um mecanismo de salvaguarda de emergência.

 

Durante as negociações da Rodada Uruguai, os negociadores - entre os quais se encontra o autor deste texto – não puderam vislumbrar a enorme quantidade de elementos técnicos que foram surgindo no Grupo de Trabalho sobre Regras GATS. Se eles tivessem sabido antes, não teriam hesitado um segundo sequer em procurar uma linguagem mais clara!

 

Não se pode perder de vista que vários conceitos e princípios do GATS foram incorporados quase que de forma direta a partir do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês), em muitos casos sem haver evidências que justificassem sua inclusão no novo campo dos serviços. Este fato foi potencializado no caso de um tema de tamanha sinuosidade jurídica no GATT, como as salvaguardas. Os relatórios emanados do Órgão de Solução de Controvérsias não conseguiram articular uma doutrina jurídica coerente sobre a aplicação destas medidas[1].

 

Medidas passíveis de eleição

 

Os Membros não conseguiram constatar de maneira clara quais medidas poderiam ser eleitas – além daquelas previstas no GATS (como as exceções gerais previstas no artigo XIV e as restrições comerciais impostas para salvaguardar o balanço de pagamentos, previstas no artigo XII) – para recorrer a um mecanismo desenhado originalmente para bens. Os exemplos teóricos apresentados não correspondem às escassas evidências que nascem com o comércio real de serviços.

 

Quando tentamos visualizar situações de aumento imprevisto das importações de serviços, dano ou ameaça de dano ao ramo de produção nacional e o vínculo causal entre ambas as situações, os argumentos começam a desmoronar.

 

Dentre os quatro modos de serviços previstos pelo GATS[2], o modo três é o candidato mais provável para uma medida de salvaguarda, já que é o que permite a presença física estrangeira no mercado doméstico. Vejamos como o tema é complexo e de difícil calibramento a partir da prática: quando uma empresa de serviços de distribuição se expande substancialmente no mercado nacional (absorvendo espaço e em alguns casos obrigando outras empresas a se retirarem do mercado) e aumenta a empregabilidade no setor, ela produz dano? Como medir este dano? E no que tange o emprego, o número de operadores no mercado ou a cifra de negócios?

 

Como podemos estar seguros de que a expansão foi resultado de concessão ou resultado da tendência do ambiente econômico que permitiu o desenvolvimento dessa atividade? Certamente, o tema não é simples.

 

Os inúmeros documentos, formais e informais, apresentados tanto na OMC como em outros fóruns, ilustram bem este tipo de dificuldades, mas não são efetivos para solucionar questões práticas.

 

Um dos argumentos recorrentemente ressaltados por aqueles contrários à discussão sobre a possibilidade de aplicar uma salvaguarda de emergência, é a falta de estatísticas adequadas à realidade do comércio de serviços do GATS, ou seja, definido por meio de fornecimento. A falência das estatísticas é um dos raciocínios mais fracos que sustentam a posição contrária às SESs. Em rigor, essa carência é comum em qualquer discussão sobre comércio de serviços, mas nem por isso outros temas deixam de avançar. Não obstante, esse ponto é um dos que mais entravam o progresso das negociações.

 

Face às dificuldades aqui mencionadas (entre outras de caráter técnico e jurídico, que fogem do escopo deste artigo), muitos países Membros tentam obstinadamente argumentar forçando o mandato das SESs, ao invés de refletirem se, na realidade, não é o próprio mandato que está incorreto.

 

Protecionismo ou necessidade de ajustar políticas?

 

Do ponto de vista da estratégia negociadora, a menção da palavra salvaguarda traz, sobretudo no âmbito multilateral, uma clara conotação de proteção, que deriva de sua própria definição[3]. A idéia de uma salvaguarda é sempre vista com receio por parte dos países desenvolvidos, que vêem – muitas vezes de maneira totalmente injustificada – uma desculpa protecionista por trás da posição favorável aos mecanismos de salvaguardas de emergência.

 

O uso de certos argumentos como estratégia negociadora pode ser válido durante a própria negociação. Contudo, é preciso analisar com cuidado até que ponto seu uso torna-se exclusivamente uma tática e perde-se o foco sobre a essência da questão. O caso das SESs em Serviços é um típico exemplo disto. Suponhamos que os PEDs demandantes (dado que nem todos o são) abandonem por certo tempo sua posição, ou então que o façam de forma definitiva. O equilíbrio do GATS seria quebrado, na contramão de seus interesses? Muito provavelmente não.

 

A idéia que proponho é focar o mandato a partir de uma perspectiva pragmática que, neste caso, não parece ser uma ação de alto risco que ponha em perigo o balanço global do GATS para os PEDs, e menos ainda o equilíbrio global dos acordos da OMC. Desde que se entenda que a análise de um caminho alternativo permita vislumbrar uma melhor solução.

 

Muitos argumentam que há ainda “muita água” nos compromissos específicos. Em outras palavras, os países ainda estão longe de consolidar seus regimes regulatórios correntes e mais longe ainda de consolidar a “liberalização pura”. Isso faz com que a margem de ação reguladora nacional continue sendo ampla. A ameaça da liberalização comercial de serviços per se não parece evidente, sendo difícil imaginar, no momento, a necessidade de um mecanismo de salvaguarda especial.

 

Ainda que isto seja verdade até certo ponto, não se pode negar que os PEDs precisem contar com algum instrumento que possa modular o passo e a profundidade dos efeitos da liberalização. Esses efeitos não podem ser predeterminados, e menos ainda com precisão, mas também não se pode ignorar o fato desta ser uma razão muito válida, sobretudo para os PEDs e para os países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs).

 

O que fazer então?

 

Provavelmente o melhor seria chamar cada coisa por seu nome correto, evitando, assim, equívocos. É possível que o debate sobre salvaguardas, no sentido do GATT, receba pouco apoio no mundo do GATS. Quem sabe o pecado original tenha sido chamar de salvaguarda algo que não deveria ser exatamente uma salvaguarda, ao menos não no sentido e reminiscência do GATT. Por isso proponho congelar (e não terminar) o debate sobre o conceito clássico de salvaguarda do Art. XIX do Acordo Geral e explorar uma outra alternativa.

 

A verdade é que os Membros da OMC, especialmente os PEDs e os PMDRs podem precisar de algum tipo de válvula de segurança adicional. Não só para contemplar eventuais casos não previstos pelo GATS (é verdade que são difíceis de predizer), mas também para enfrentar a (legítima) pressão interna, tanto por parte dos reguladores como por parte dos políticos, a quem devem apresentar argumentos convincentes para que haja apoio a uma maior liberalização.

 

Não é lógico supor que haverá liberalização sem disposição dos governos para tanto. O GATS é, antes de mais nada, um desafio à gestão regulatória dos governos, e um jogo permanente de equilíbrio de interesses entre o direito regulatório e os estímulos exógenos das negociações multilaterais. Por isso, é fundamental que as autoridades nacionais contem com a maior quantidade possível de elementos para apoiar essa liberalização.

 

Também é inegável que a velocidade das mudanças regulatórias nos PEDs e a experiência na evolução dos setores de serviços não é a mesma que a dos países desenvolvidos. Ademais, por que privar aos primeiros de algum mecanismo que permita conduzir esse processo de abertura e efetuar ajustes que, em alguns casos, podem determinar alguma mudança nos compromissos?

 

Uma possível solução

 

Considero importante explorar um dispositivo que permita que os países modifiquem seus compromissos ante uma mudança de circunstâncias, mecanismo este similar ao art. XXI do GATS.

 

Mas por que esta proposta, em lugar de uma SES convencional? Porque os países precisam de um instrumento diferente, mais orientado a acomodar eventuais mudanças de política do que criar defesas aos efeitos de circunstâncias imprevistas.

 

Para isso, seria preciso pensar em um recurso expeditivo que pudesse ser utilizado por todos os Membros. Mas como? O primeiro passo poderia ser mediante a invocação fundada em elementos que justificassem a solicitação. Essa apresentação deveria ser documentada pela parte modificante, que contaria com um tempo prévio à instrumentação da medida para notificação (um mês antes, por exemplo). Um processo subseqüente de consultas multilaterais, com vistas a minimizar os potenciais efeitos da medida, poderia ocorrer durante um lapso de aproximadamente 3 a 6 meses. A duração da medida não deveria ser maior que três anos. Depois disto, o Membro modificante deveria voltar à situação original. Se necessário, poderia haver a previsão de uma prorrogação – sujeita a negociação e autorização dos Membros – e o estabelecimento de um mecanismo de compensação em caso de utilização. Este período não deveria ser superior à medida original.

 

Definitivamente, ao invés de tentar criar um mecanismo monstruoso de salvaguardas[4], demasiadamente prescritivo, com procedimentos e requisitos teóricos de eficácia duvidosa, o ônus da prova deveria recair sobre o Membro modificante. Se a prova for fraca ou incompleta, os Membros solicitariam maior informações, até entenderem claramente a natureza do problema. O que os Membros não poderiam fazer é impedir a instrumentalização da medida, isto é, a mudança do compromisso.

 

Quem se mostrará interessado na questão? Naturalmente, somente aqueles com interesses comerciais concretos. Assim, as questões da compensação e da escassez de estatísticas não seriam tão complexas nos fatos, devendo ser desmistificadas. Por que compensar com base no princípio da Nação Mais Favorecida, ao invés de deixar que os Membros interessados resolvam o problema?

 

Em síntese, os principais elementos de “minha” proposta são:

 

•Não deveria ser uma modificação definitiva de compromisso, mas sim temporária;

 

•Não deveria bloquear-se a possibilidade da modificação;

 

•Período aberto de consultas entre Membros para minimizar efeitos da medida;

 

•O mecanismo não deveria ser um cheque em branco, nem uma plataforma para abusos;

 

•Os PEDs e os PMDRs deveriam ter o direito de implementar a modificação sem esperar os três anos previstos no parágrafo 1 do Art. XXI do GATS;

 

•Na prática, o mecanismo deveria aplicar-se aos compromissos plenos, pois a aplicação de uma salvaguarda sobre um compromisso não consolidado não teria muito sentido; e

 

•Não seria necessária a compensação, salvo nos casos de prorrogação, que necessitariam de autorização multilateral.

 

O fato da medida ser aplicada a compromissos plenos é também um incentivo para que os países consolidem mais compromissos, ampliando assim suas listas de concessões. Isto é um argumento que pode desempenhar um papel favorável na consideração dos países desenvolvidos que são contrários a um mecanismo de salvaguarda de emergência. Do ponto de vista jurídico, a instrumentalização da proposta sugerida neste artigo não seria complexa. Provavelmente seria necessário emendar os artigos respectivos do GATS. A experiência em outros Acordos da OMC pode servir de exemplo na hora de encontrar recursos jurídicos mais apropriados. A idéia deste artigo é estimular o debate, explorando uma alternativa de análise, que em nenhum momento pretende ser exaustiva nem responder a todas as questões possíveis.

 

* Luis Pablo Niscovolos é diretor de Negociações econômicas multilaterais do Ministério das Relações Exteriories, Comércio Internacional e Culto da Argentina.

 

Artigo publicado originalmente em PUENTES Entre el comercio y el desarrollo sostenible v. VII n. 4, agosto – septiembre 2006, p. 11


[1] Sugere-se ver a respeito, Alan Sykes “The Safeguards Mess: a critique of WTO Jurisprudence”, Chicago University, 2003., em particular sua Seção II.

[2] O comércio de serviços é definido em termos de quatro “modos de prestação”, (1: Prestação Transfonteiriça, 2: Consumo no Exterior, 3: Presença Comercial e 4: Movimento Temporário de Pessoas Físicas).

[3] Dicionário Oxfords Advanced Learner’s. Salvaguarda: algo que serve como proteção contra dano, perigo e risco.

[4] Ver Marconini, Emergency Safeguards Measures in the GATS: Beyond Feasible and desirable, UNCTAD, March 2006.

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