A América Latina e o comércio com a Ásia: para além do “prato de espaguete”

25 Setembro 2014

Os fluxos comerciais entre América Latina e Ásia aumentaram enormemente desde o início do século XXI. Em 2010, as transações com os cinco principais sócios asiáticos superaram o intercâmbio com a União Europeia (UE), chegando a cerca de 50% do total comercializado com os Estados Unidos. Esse rápido aumento deve-se, em parte, à proliferação de tratados de livre comércio (TLCs) desde os anos 1990, processo que ganhou força após o impasse na Rodada Doha da Organização Mundial do Comércio (OMC). O engajamento crescente da Ásia no comércio transpacífico permite que os países latino-americanos aproveitem parte do considerável dinamismo ali gerado. A concretização de tais anseios, porém, dependerá da superação de uma série de obstáculos políticos e econômicos, tanto no nível regional quanto transregional.

 

O problema está em parte relacionado com o alto nível de fragmentação dessas relações. Em grande medida, a multiplicação dos laços comerciais na região do Pacífico foi obtida com a assinatura de acordos bilaterais. Assim, o crescimento dos intercâmbios foi acompanhado de um aumento considerável da complexidade e de certa redundância entre as distintas regras existentes. É comum o uso da metáfora do “prato de espaguete” para se referir a quadros como aquele observado na Ásia, em que a fragmentação cria não apenas oportunidades, mas também altos custos. Na América Latina, por sua vez, esforços para coordenar a ação estatal em política comercial costumam seguir uma lógica ad hoc, o que pode criar obstáculos para uma coordenação multilateral eficaz.

 

Compreender o atual contexto de fragmentação exige uma descrição do processo que o gerou. O entusiasmo pelo livre comércio com outras regiões do globo é relativamente recente tanto na América Latina como na Ásia: seu início remonta à década de 1990. Desde então, alguns países latino-americanos têm adotado políticas destinadas ao aproveitamento dos TLCs com a Ásia. O Chile, pioneiro no estabelecimento de um acordo com a China, fornece um bom exemplo. Diversos compromissos adotados desde a virada do século XXI – como o Acordo de Parceria Econômica Estratégica Transpacífica (também conhecida pela sigla em inglês P4) e tratados com Coreia do Sul, Índia, Japão, Malásia e Tailândia – asseguram à economia chilena um importante acesso aos mercados asiáticos. Posteriormente, outros Estados seguiram essa linha, como no caso de México, Panamá e Peru.

 

É impossível ignorar as potencialidades e desafios trazidos por esses novos acordos comerciais. Muitos países asiáticos consolidaram sua presença como atores globais em setores de trabalho intensivo (como calçados, têxteis e vestimentas). Um grupo menor, detentor de tecnologia avançada, está inserido em cadeias de valor destinadas à produção de artigos com maior valor agregado. O resultado é que, em muitos setores, a Ásia é um competidor direto de empresas latino-americanas pelos mercados da região. Sócios como Estados Unidos e UE também sentem-se ameaçados por esse avanço, tanto devido à competitividade asiática quanto ao fato de que o desempenho econômico recente da Ásia parece mais convidativo para parcerias. Em outras palavras, a América Latina observa com atenção o crescimento asiático e deseja aproveitá-lo para impulsionar seu próprio desenvolvimento.

 

Junto com a crise, a ascensão da China cria novas oportunidades para a América Latina. O papel do governo chinês, sempre em busca de alianças em novos mercados, já está bem definido na região. O gigante asiático é um dos principais fornecedores das importações latino-americanas, e as projeções apontam para uma expansão ainda maior. O caso do México é ilustrativo: se, em 2001, a China detinha 2% das importações mexicanas, uma década depois essa participação já tinha chegado a 15%. O aumento das exportações para o mercado chinês é igualmente exemplar, ainda que restrito a commodities e produtos secundários. Outros países, como o Vietnã, encontram-se em um processo de abertura de sua economia, o que oferece oportunidades para a ampliação do intercâmbio comercial. 

 

Obviamente, tais tendências não se materializam no vácuo: são acompanhadas do fortalecimento de outros laços – e, muitas vezes, de outras assimetrias. Os investimentos asiáticos na América Latina e uma participação crescente da China nos assuntos regionais demonstram essa realidade. Uma iniciativa emblemática foi a decisão de Beijing de requerer sua associação ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), movimento formalizado em 2009, com a contribuição de US$ 350 bilhões para o financiamento de vários programas.

 

A consolidação de novos pólos de crescimento em ambas as regiões cria a necessidade de uma maior coordenação dos esforços regionais. Ao mesmo tempo, novas formas de competição criam obstáculos a esforços interregionais, o que exige inovações institucionais capazes de contornar tais problemas. Os acordos comerciais existentes variam quanto ao alcance e enfoque: oscilam entre a extrema especificidade – como no caso do TLC entre Japão e Peru – e o estabelecimento de princípios gerais com vistas à expansão dos intercâmbios comerciais. Diante de tamanha diversidade, é natural que as relações entre América Latina e Ásia sejam associadas à metáfora do "prato de espaguete", haja vista o complexo e ineficiente padrão de integração que se apresenta na região atualmente. 

 

Quais são os principais desafios ao fortalecimento da cooperação para impulsionar o comércio com a Ásia? Em alguns casos, o avanço asiático sobre os mercados latino-americanos provoca tensões, especialmente quando a China está envolvida. Com frequência, as reações à presença asiática na América Latina são traduzidas em medidas protecionistas. Diante de uma avalanche de importações baratas, alguns países impuseram tarifas a produtos estrangeiros, na tentativa de proteger a indústria nacional.

 

Exemplo dessa lógica é dado pelo Brasil. Respondendo à entrada da JAC Motors China no mercado brasileiro de automóveis, o governo federal estabeleceu que veículos que não tivessem ao menos 65% de conteúdo produzido localmente pagariam uma tarifa de 30%. Na Argentina, é considerável a resistência de diversos grupos de interesse ao aluguel ou compra de terras por empresas chinesas – fenômeno observado na Patagônia.

 

Outros países adotam lógica distinta. O México, assim como o Chile, está disposto a negociar com a China e, assim, eliminar uma série de barreiras ao comércio bilateral. Tal aproximação não é fácil, como ilustram as acusações de práticas desleais de comércio contra a China, vocalizadas por determinados atores mexicanos. O aproveitamento das oportunidades de intercâmbio com a Ásia, porém, exige vontade política para superar ao menos parte dessas resistências.

 

Uma vez estabelecido o desejo de negociar, é necessário não apenas ampliar o volume e a diversidade dos fluxos comerciais entre ambas as regiões: sem uma revisão do arcabouço institucional que regula tais trocas, qualquer resultado será limitado. Em outras palavras, a fragmentação em diversos tratados, as assimetrias comerciais e o recurso a práticas protecionistas deverão ser controlados, a fim de possibilitar uma política comum para a integração com os mercados asiáticos. Obviamente, ambos os lados têm um papel fundamental nesse processo, dado que a proliferação de TLCs é um fenômeno compartilhado.

 

Já existem iniciativas voltadas a melhorar a situação. A proposta de criação de uma Área de Livre Comércio Ásia-Pacífico (FTAAP, sigla em inglês), por exemplo, busca diminuir a complexidade das relações comerciais entre América Latina e Ásia. Por sua vez, a Iniciativa do Arco do Pacífico Latino-Americano (ARCO), enfrenta, desde o seu estabelecimento, desafios para consolidar-se como uma plataforma de aproximação com o mercado asiático. No plano transregional, o Fórum de Cooperação América Latina-Leste Asiático (FOCALAE) foi pensado como canal de demandas por harmonização no conjunto de regras, de modo a organizar o "prato de espaguete". Até o momento, porém, esse canal multilateral foi incapaz de lograr resultados consistentes.

 

Os desequilíbrios comerciais ajudam a revelar outros desafios para ambas as regiões. À maioria dos governos da América Latina, seria desejável o aumento da participação nas cadeias de valor asiáticas. No entanto, o alto grau de especialização que se observa atualmente no comércio com a Ásia pode dificultar uma coordenação mais ampla. A limitada diversificação da pauta de exportações da maioria dos países latino-americanos, por sua vez, deriva de seus inúmeros problemas estruturais – como os níveis relativamente baixos de capital humano, o investimento insuficiente em ciência e tecnologia e a infraestrutura inadequada. De fato, os distintos níveis de desenvolvimento socioeconômico ajudam a explicar o melhor desempenho da Ásia nas estatísticas de comércio exterior. Reduzir a distância em relação aos países asiáticos exige à América Latina a capacidade de planejar ações que englobem tanto políticas nacionais quanto a coordenação regional.

 

São várias as barreiras comerciais que prejudicam os intercâmbios entre os países asiáticos e latino-americanos. Limitações estruturais, como a infraestrutura deficiente e a prevalência de um sistema de transporte marítimo ineficiente na América Latina, impõem desafios cuja resolução exige investimentos massivos. A concentração geográfica das rotas de navegação constitui outro fator limitante: a maioria absoluta dos portos da região não possui linhas diretas com a Ásia, o que implica custos adicionais e perda de eficiência.

 

Diversos projetos de infraestrutura foram articulados desde o aumento do interesse pela integração comercial na América Latina. Uma vez concretizadas, tais ideias permitirão a exploração de novas rotas logísticas no continente, como no caso da rota interoceânica, que ligará a costa atlântica brasileira a três portos do Peru na costa pacífica, passando pela Bolívia. Também, o corredor bioceânico tem por objetivo vincular o porto brasileiro de Santos aos principais portos do Chile.

 

Enquanto isso, porém, os planos servem de lembrete da distância entre potencialidades e a sua exploração efetiva. Para os países latino-americanos, o pleno aproveitamento das oportunidades comerciais oferecidas pela Ásia exigirá uma maior coordenação dos esforços estatais.

 

Ações coletivas, porém, dependem da superação das divergências entre os modelos perseguidos pelos Estados da região. As evidências parecem apontar para a persistência do quadro de fragmentação, ou mesmo para seu aprofundamento. Em seu atual formato, predomina a dispersão nos acordos comerciais colecionados pela América Latina. Fortalecer a posição latino-americana no comércio internacional requer negociações políticas, convergência regulatória, integração dos mercados financeiros e mais recursos destinados a infraestrutura, facilitação do comércio e logística. Somente um conjunto coerente de políticas, baseado em uma visão do todo e com foco no longo prazo, permitirá a desamarração dos nós existentes entre os TLCs de seus países.

 

* Adriana Erthal Abdenur é professora de Relações Internacionais na PUC-Rio e pesquisadora do BRICS Policy Center. E-mail: abdenur@puc-rio.br

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