A cooperação regulatória por meio do diálogo comercial entre Brasil e Estados Unidos

22 Junho 2017

Em novembro de 2016, o secretário de Comércio Exterior do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC), Abrão Neto, declarou: "com os Estados Unidos, que é hoje o principal destino de exportações de manufaturados brasileiros, a tarifa média é baixa, cerca de 3%. Por isso, estamos discutindo uma agenda de convergência regulatória e facilitação de comércio com o objetivo de reduzir entraves ao comércio bilateral".

 

Proferida por ocasião da apresentação das estratégias para ampliar as exportações brasileiras, a declaração ilustra a nova realidade na pauta de negociações bilaterais com os Estados Unidos, mas também com outros parceiros comerciais.

 

Diante da inexistência de um acordo comercial amplo entre Brasil e Estados Unidos, o adensamento da integração econômica entre os dois países resultou no desenvolvimento de iniciativas de acesso a mercados, por meio de temáticas não tradicionais de comércio internacional – como a promoção da convergência e coerência regulatória.

 

Atualmente, em um cenário internacional no qual as tarifas, em média, já se apresentam reduzidas, a opção parece acertada. As barreiras regulatórias ou não tarifárias figuram como grandes entraves ao fluxo de bens, podendo ser até mais relevantes do que a liberalização tarifária.

 

A agenda regulatória com os Estados Unidos permitiu a obtenção de resultados tangíveis, que facilitaram o comércio bilateral. Mais do que isso, apareceu alinhada à pauta internacional, que já conferiu importância à questão regulatória nos últimos anos. Parte desse esforço está consolidado em textos comerciais em negociação ou já assinados, tais como a Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês), a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês) e a Parceria Econômica Regional Abrangente (RCEP, sigla em inglês).

 

O reconhecimento da importância dessas iniciativas de convergência e coerência regulatória no Brasil levou à criação do Diálogo Comercial do MDIC com o Departamento de Comércio dos Estados Unidos (DoC, sigla em inglês). O êxito da iniciativa fez com que seu formato fosse replicado para outros importantes parceiros comerciais do Brasil, como Argentina e União Europeia (UE).

 

Os resultados dessa experiência entre Brasil e Estados Unidos são tratados neste artigo, que apresenta o Diálogo Comercial e aborda a cooperação bilateral por meio das temáticas da convergência e coerência regulatória.

 

O Diálogo Comercial MDIC-DoC

 

O Diálogo Comercial entre Brasil e Estados Unidos foi estabelecido em 2006, entre o MDIC e o DoC, como um mecanismo de diálogo bilateral voltado para o aumento do fluxo comercial entre os países. A cooperação entre as autoridades seria facilitada por seu papel na interlocução com os respectivos setores privados. A eles, caberia contribuir para a implementação de uma agenda bilateral de trabalho objetiva, capaz de produzir resultados comerciais no curto prazo.

 

Em 2008, o Diálogo Comercial foi relançado, com a previsão da realização de duas reuniões anuais – uma no Brasil, outra nos Estados Unidos. Além disso, foi estabelecido que seriam priorizadas quatro grandes áreas de trabalho: i) propriedade intelectual; ii) estandardização; iii) facilitação do comércio; e iv) serviços.

 

Nos anos subsequentes, a agenda de trabalho do Diálogo Comercial foi progressivamente ampliada e a cooperação entre MDIC e DoC começou a ser reconhecida por seus impactos positivos sobre o comércio. Nesse mecanismo, a identificação de entraves pontuais ao comércio bilateral é transformada em uma agenda de trabalho, com resultados tangíveis. Entre as questões endereçadas pelo Diálogo Comercial estão:

 

i) standards: estabelecimento de cooperação para o desenvolvimento da área de biocombustíveis para aviação por meio da troca de informações sobre padrões entre o Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (INMETRO) e da Sociedade Americana de Testes e Materiais (ASTM, sigla em inglês);

 

ii) propriedade intelectual: assinatura de acordo, em 2015, entre o Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI) e o Escritório de Patentes e Marcas dos Estados Unidos (USPTO, sigla em inglês) para a cooperação no exame de patentes;

 

iii) estatísticas de comércio exterior: harmonização de dados a partir de 2012;

 

iv) educação: desenvolvimento de iniciativas para aumentar o número de estudantes brasileiros que realizam intercâmbio acadêmico nos Estados Unidos, por meio do Programa Ciência sem Fronteiras;

 

v) facilitação do comércio: assinatura, em 2015, do Memorando Bilateral sobre o tema, no qual são estabelecidas linhas de ação para a cooperação entre os países; e

 

vi) cooperação regulatória: assinatura de Memorandos de Intenções e desenvolvimento de iniciativas tanto em matéria de convergência quanto de coerência.

 

Convergência regulatória

 

Como mencionado, as iniciativas de convergência regulatória no âmbito do Diálogo Comercial estão inseridas na estratégia do MDIC de ampliar a inserção do Brasil no comércio internacional, principalmente mediante a remoção e redução de barreiras não-tarifárias à margem dos acordos comerciais.

 

Os Estados Unidos são o principal destino das exportações brasileiras de produtos manufaturados, sobre os quais é aplicada, em média, uma tarifa baixa. No entanto, existem divergências regulatórias entre os países, que implicam a adaptação de produtos a regulamentos nacionais. Na maior parte dos casos, tais ajustes estão em conformidade com as disposições do Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio (TBT, sigla em inglês) e do Acordo sobre Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (SPS, sigla em inglês) da Organização Mundial do Comércio (OMC). Mesmo assim, a adaptação de produtos resultante de divergências regulatórias dificulta o fluxo de comércio entre os países.

 

Com base nesse diagnóstico e no interesse dos Estados Unidos de reduzir, eliminar e prevenir a vigência de diferenças desnecessárias entre regulamentos estadunidenses e estrangeiros[1], MDIC e DoC decidiram incluir, em março de 2015, o tema da cooperação regulatória no Diálogo Comercial. O objetivo: promover iniciativas de convergência ou de reconhecimento mútuo nas áreas de regulamentos, normas técnicas, certificações e avaliação da conformidade.

 

Em junho desse mesmo ano, os órgãos também assinaram o Memorando de Intenções (MOI, sigla em inglês) sobre Normas Técnicas e Avaliação da Conformidade. Considerado pelo MDIC como um acordo “guarda-chuva”, o MOI busca facilitar o comércio bilateral por meio de três grandes frentes de ação: i) convergência e reconhecimento mútuo; ii) elaboração conjunta de regulamentos ou normas; e iii) facilitação do acesso a certificações demandadas nos Estados Unidos, por meio de testes e ensaios locais.

 

O MOI sobre Normas Técnicas e Avaliação da Conformidade inaugurou uma nova fase dos trabalhos entre MDIC e DoC no campo da regulação. Ao invés de buscar ampliar o diálogo entre autoridades reguladoras e normalizadoras, é o setor privado que assume um papel determinante na identificação e viabilização de iniciativas bilaterais com vistas a eliminar ou impedir divergências regulatórias entre os países.

 

Nesse formato, MDIC e DoC atuam como facilitadores da convergência regulatória entre setores específicos. Dentre as iniciativas em andamento, destacam-se as seguintes tratativas:

 

i) cerâmica: negociação de acordo de reconhecimento mútuo;

 

ii) têxtil: desenvolvimento de análises comparadas de exigências regulatórias;

 

iii) refrigeração comercial leve: discussão sobre certificações de eficiência energética;

 

iv) laboratórios: estímulo para a habilitação de laboratórios estadunidenses no Brasil; e

 

v) eletroeletrônicos, máquinas e equipamentos e luminárias: diálogo sobre o reconhecimento de testes e laboratórios brasileiros nos Estados Unidos.

 

Ademais, o MOI estabelece que os países devem buscar o desenvolvimento de normas internacionais[2]. Trata-se de questão controversa, de grande interesse dos Estados Unidos, pois as normas desenvolvidas nesse país não são reconhecidas pelo Brasil como “normas internacionais”, embora estejam em conformidade com os princípios estabelecidos pelo Comitê de TBT da OMC.

 

O Brasil entende que normas internacionais são somente aquelas desenvolvidas no âmbito de organizações multilaterais como a Organização Internacional de Normalização (ISO). Isso resulta em uma maior facilidade de nacionalização dessas normas, cuja responsabilidade cabe ao foro nacional de normalização – no Brasil, a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT).

 

Nos Estados Unidos, a lógica normativa é diferente e descentralizada. As normas técnicas podem ser produzidas por diversas organizações normalizadoras (empresas privadas) e são reconhecidas como internacionais se seguirem os princípios estabelecidos pelo Comitê de TBT.

 

Para tratar dessas diferentes perspectivas, em novembro de 2015, MDIC e DoC realizaram um workshop no Brasil, evento de que participaram representantes governamentais dos dois países, organizações normalizadoras e entidades de representação do setor privado. Nessa ocasião, as partes tiveram a oportunidade de apresentar suas visões sobre a Decisão do Comitê de TBT e discutir como essa Decisão pode ser implementada por ambos os países. Isso ilustra tanto a postura do MDIC quanto do DoC de priorizar o diálogo, mesmo sobre questões em que há visões divergentes.

 

Embora o debate sobre o que são normas internacionais permaneça controverso, não aparenta prejudicar os trabalhos em convergência regulatória no Diálogo Comercial. Em 2016, MDIC e DoC anunciaram a ampliação do escopo de certificação de laboratórios estadunidenses no Brasil. Isso significa que existirão, no país, mais opções para a certificação de produtos destinados aos Estados Unidos, reduzindo de forma significativa os prazos para a adequação de produtos. Na última reunião do mecanismo, em maio de 2017, discutiu-se a promoção da acreditação nos Estados Unidos de laboratórios brasileiros, para que possam prestar, no Brasil, serviços até o momento somente oferecidos por laboratórios estadunidenses.

 

Coerência regulatória

 

No âmbito do Diálogo Comercial, as iniciativas em coerência regulatória delineiam-se pela troca de informações entre as partes, com foco na legislação de comércio exterior. Nesse campo, a cooperação entre MDIC e DoC busca promover boas práticas regulatórias, a transparência governamental e a compreensão mútua dos respectivos sistemas regulatórios para a promoção do comércio e investimento bilaterais.

 

Do lado brasileiro, a Câmara de Comércio Exterior (CAMEX) lidera os trabalhos: a ela, cabe definir diretrizes e orientações sobre normas e procedimentos para a racionalização e simplificação de procedimentos, exigências e controles administrativos, por exemplo. Além disso, a Casa Civil, por meio do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG), também contribui para o trabalho em coerência regulatória no Diálogo Comercial, tendo em vista seu objetivo de promover boas práticas regulatórias e a melhoria do ambiente de negócios em nível nacional.

 

Do lado estadunidense, estão envolvidas nas tratativas a Administração do Comércio Internacional do DoC e o Escritório de Informação e Assuntos Regulatórios (OIRA, sigla em inglês) da Casa Branca. A primeira autoridade tem atuação focada na promoção da competitividade da indústria dos Estados Unidos, o que inclui defender a conformidade das relações comerciais com as leis e acordos sobre comércio. Já o OIRA tem competência sobre a revisão dos regulamentos desenvolvidos pelas agências e departamentos em nível federal e sobre as revisões periódicas dos regulamentos existentes. Com isso, busca assegurar a compatibilidade entre regulamentos e evitar duplicações e encargos desnecessários, sendo seu principal objetivo assegurar a vigência de um sistema transparente, em que as partes interessadas possam contribuir efetivamente para a atividade regulatória.

 

O papel do OIRA e a experiência estadunidense na promoção da coerência regulatória[3] são de grande interesse das autoridades envolvidas na gestão no comércio exterior brasileiro. Segundo o ex-conselheiro da CAMEX, João Augusto Baptista Neto, é preciso “trabalhar em uma regulação que traga previsibilidade, segurança jurídica e competitividade”.

 

Atualmente, os trabalhos entre Brasil e Estados Unidos, em coerência regulatória, encontram-se delimitados pelo MOI de Cooperação Conjunta sobre Coerência Regulatória e Envolvimento do Setor Privado, assinado em 2015. As discussões sob o MOI fomentaram o debate interno e sensibilizaram os órgãos reguladores brasileiros, que estabeleceram o Grupo de Trabalho (GT) sobre Coerência Regulatória no âmbito da CAMEX, em 2017. O foco do GT são os regulamentos que impactam o comércio de bens e serviços, enquanto que seu objetivo é trabalhar pela coerência entre as regras de comércio exterior, o que abrange a eliminação de conflitos entre regulamentos e a avaliação de compatibilidade de novos regulamentos com as normativas já existentes.

 

Nos Estados Unidos, as crescentes preocupações com o custo da regulação motivaram a emissão da Ordem Executiva 13.771, do presidente Donald Trump, em seus primeiros dias de governo[4]. Por meio desta, o presidente estabeleceu que as agências reguladoras e departamentos estadunidenses somente poderão propor um novo regulamento se eliminarem ao menos dois regulamentos já existentes. Nesse caso, o custo para a sociedade do novo regulamento, mensurado por análises de impactos regulatórios, não pode ser superior aos custos eliminados.

 

Embora os debates sobre coerência regulatória estejam em estágios diferentes no Brasil e nos Estados Unidos, a cooperação entre MDIC e DoC permitiu avanços importantes no lado brasileiro, impulsionando a sensibilização de autoridades reguladoras e o estabelecimento do GT sobre Coerência Regulatória no âmbito da CAMEX.

 

Abordar tanto a coerência como a convergência regulatória no Diálogo Comercial tem o potencial de solucionar as barreiras não tarifárias entre ambos os países e dirimir as exigências regulatórias nacionais – ou seja, “equacionar” a burocracia brasileira.

 

Considerações finais

 

Como mostra a experiência do Diálogo Comercial entre MDIC e DoC, a cooperação regulatória deve ser uma prioridade da política comercial brasileira. Em um sistema internacional marcado por tarifas cada vez menos proibitivas ao comércio, a agenda regulatória adquire maior relevância para destravar as exportações.

 

No entanto, é preciso que as empresas brasileiras trabalhem junto ao governo para trazer ao seu conhecimento a existência de exemplos e casos de barreiras ao comércio que limitam, dificultam ou encareçam desnecessariamente suas exportações. Somente dessa forma será possível promover um ambiente regulatório coeso, facilitador do comércio internacional, tanto em termos de convergência, como em coerência regulatória.

 

* Roberto Kanitz é consultor de UNO International Trade Strategy (roberto@unotrade.com).

** Stefanie Tomé Schmitté consultora de UNO International Trade Strategy (stefanie@unotrade.com).




[1] Esse é um dos propósitos especificados na Ordem Executiva 13.379, intitulada “Promovendo a Cooperação Regulatória Internacional”. O documento foi aprovado em 2012, durante a administração de Barack Obama.

[2] Tal objetivo está em conformidade com o Anexo 4 da “Segunda Análise Trienal da Operação e Implementação do Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio (2000), Decisão do Comitê sobre Princípios para o Desenvolvimento de Padrões Internacionais”.

[3] O Ato de Procedimentos Administrativos é promulgado em 1946. Entre suas previsões, destaca-se que os órgãos do Poder Executivo devem, ao regular, seguir procedimento específico, aplicável de forma transversal, para que o sistema regulatório seja transparente, participativo e compreensível.

[4] O título completo do documento é “Ordem Executiva Presidencial sobre Redução de Regulação e Controle de Custos Regulatórios”.

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