A emergência de um renovado debate sobre comércio global e investimento

9 Dezembro 2017

Discussões sobre como facilitar o investimento fazem parte do debate global sobre política econômica há muito tempo, com interconexões envolvendo medidas de investimento relacionadas ao comércio, serviços e propriedade intelectual. Nos últimos meses, grupos de membros da Organização Mundial do Comércio (OMC) tentaram trazer a discussão para o sistema multilateral de comércio e aumentar sua visibilidade. Seu argumento é o de que, em um mundo marcado pelos complexos padrões de produção e pela consolidação de cadeias globais de valor (CGV), a regulação econômica é inadequada quando seus instrumentos políticos se desenvolvem de forma isolada.

 

Outros membros argumentam que a facilitação de investimentos é um “Tema de Cingapura” – em referência a uma série de tópicos cuja adição ao mandato de negociação da OMC sob a Rodada Doha foi considerada e que, em grande parte, foi arquivada. O grupo também afirma que discussões sobre a facilitação de investimentos no âmbito da OMC desviariam a atenção e recursos de décadas de negociação em temas críticos para os países em desenvolvimento e os países menos avançados (PMA). 

 

As propostas para um acordo sobre facilitação de investimentos na OMC estão em um estágio inicial. Fundamentalmente, o que está em jogo é a maneira como os membros conceberão o relacionamento entre os regimes de comércio e de investimento durante e depois da Conferência Ministerial da OMC em Buenos Aires. Além disso, está em discussão o papel do investimento privado na promoção dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). A Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês) estima que os países em desenvolvimento requerirão US$ 2,5 trilhões por ano para materializar os ODS, e que investidores privados precisarão prover metade desse valor.

 

O tema “investimento” no atual arcabouço da OMC

 

O atual arcabouço da OMC já contém abordagens fragmentadas para as regras que regulam o investimento. Medidas relacionadas à relação entre comércio e investimento são encontradas em acordos como o Acordo sobre Medidas de Investimento relacionadas ao Comércio (TRIMS, sigla em inglês), o Acordo Geral sobre Comércio e Serviços (GATS, sigla em inglês), o Acordo de Compras Governamentais (GPA, sigla em inglês), e o Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual relacionados ao Comércio (TRIPS, sigla em inglês). Porém, as disposições encontradas em cada um desses tratados regulam apenas a utilização de restrições ao investimento com uma relação específica com o comércio ou em setores em que os membros têm compromissos.

 

Esses acordos relacionam explicitamente o acesso a mercado e benefícios de tratamento nacional à produção de bens e à provisão de serviços. Ao focar nos aspectos do investimento estrangeiro direto (IED) relacionados ao comércio, os membros limitaram o escopo das regras de investimento da OMC, retendo seu direito de regular o IED segundo as prioridades nacionais de desenvolvimento. 

 

Realizada em 1996, a Conferência Ministerial de Cingapura seria marcada pelo consenso em torno do estabelecimento de grupos de trabalho sobre os seguintes temas: investimento, política de concorrência e transparência nas compras governamentais – temas que, juntamente com a facilitação do comércio, ficariam conhecidos como Temas de Cingapura. O grupo de trabalho sobre investimento focou no relacionamento econômico entre comércio e fluxos de investimento.

 

Após anos de debate – e com exceção da facilitação do comércio –, os Temas de Cingapura foram excluídos do programa de trabalho da Agenda Doha em julho de 2004. Realizada em 2003, a Ministerial de Cancún foi a última grande tentativa de criar regras sobre investimentos na OMC até 2017.

 

A evolução das CGVs e o debate sobre facilitação de investimentos

 

Desde o lançamento da Rodada Doha há 16 anos, várias mudanças ocorreram no cenário econômico global. As transformações incluem o rápido crescimento na escala e na profundidade dos acordos internacionais de investimento, dos acordos bilaterais de investimento (BIT, sigla em inglês), e dos acordos regionais de comércio. O período também se caracteriza pela consolidação de padrões de produção cada vez mais complexos, organizados por meio das CGVs.

 

O acelerado ritmo das mudanças no cenário comercial e de investimento pode demandar uma resposta igualmente rápida da comunidade internacional. Pesquisa conduzida por diversas organizações – entre as quais o Banco Mundial e a OMC – revelou que acordos comerciais e de investimento dotados de maior profundidade e escopo podem resultar em maiores fluxos de investimento por meio das CGVs, reduzindo custos e direcionando investimentos para o financiamento de obras de infraestrutura e transporte. Além disso, o investimento pode desempenhar um importante papel na materialização de objetivos de desenvolvimento. Números publicados pelo Banco Mundial mostram que, em 2016, mais de 40% do fluxo aproximado de US$ 1,75 trilhão de IED teve os países em desenvolvimento como destino, oferecendo uma fonte de financiamento que frequentemente ultrapassa a ajuda estrangeira.

 

No papel de presidente do G20, a China criou um novo Grupo de Trabalho sobre Comércio e Investimento (TIWG, sigla em inglês) e definiu princípios norteadores para políticas de investimento. Não vinculantes, os princípios foram endossados por todos os líderes do G20 na Cúpula de Hangzhou, em setembro de 2016. Embora a facilitação de investimentos tenha sido mencionada apenas brevemente na versão final – em referência a uma maior transparência e a um clima de negócios favorável –, sua inclusão geraria uma sensibilização crescente sobre a importância de políticas voltadas ao investimento claras e eficientes para apoiar os padrões atuais de produção. 

 

Entretanto, os membros da OMC estão divididos sobre como abordar a facilitação de investimentos no futuro. Em parte, a divisão ocorre porque não se sabe se o tema deve ser considerado um “novo tema”. O início de negociações formais multilaterais alinhadas com a declaração ministerial de Nairobi dependeria de um consenso.

 

Enquanto discussões sobre investimentos na OMC tradicionalmente consideravam a regulação ao IED como um todo, as atuais propostas se limitam a facilitar o investimento, evitando algumas das áreas com um alto grau de sensibilidade política, como o acesso a mercado e a resolução de controvérsias. De fato, as propostas focam em medidas com o objetivo de facilitar o estabelecimento, expansão e manutenção cotidiana dos negócios nos países receptores do investimento. Ademais, lidam com outros obstáculos, como a necessidade de maior transparência, compartilhamento de informações e um ambiente político estável.

 

Facilitação de investimentos na OMC: o que está em jogo?

 

No centro da questão sobre a facilitação de investimentos residem dúvidas fundamentais: deve o tema ser discutido no âmbito da OMC? É necessária a inclusão do tema na agenda de negociação para que os membros possam acompanhar uma economia global em constante transformação? O debate também renova os questionamentos sobre a natureza da relação entre comércio e investimento – intercambiáveis ou complementares, eis a questão –, afetando o tratamento recebido pela facilitação de investimentos.

 

O grupo “Amigos da Facilitação de Investimentos para o Desenvolvimento” (FIFD, sigla em inglês) é formado por 11 membros da OMC: Argentina, Brasil, Cazaquistão, Chile, China, Colômbia, Coreia do Sul, Hong Kong, México, Nigéria e Paquistão. Por sua vez, o grupo MIKTA é formado por México, Indonésia, Coreia do Sul, Turquia e Austrália. Com composições sobrepostas, as duas coalizões solicitam que o tema da facilitação de investimentos seja abordado no âmbito da OMC. Um documento submetido pelo FIFD cita as crescentes interconexões entre o comércio e os fluxos de investimento, que se reforçam mutuamente para promover o desenvolvimento global e o crescimento inclusivo. Por exemplo, o grupo argumenta que o GATS já cobre IED em serviços – fração correspondente a dois terços do estoque global de IED interno e 55-60% do comércio total em serviços.

 

Por sua vez, a Índia sugere que medidas de facilitação relacionadas aos serviços deveriam ser tratadas de forma separada – possivelmente por meio de um Acordo de Facilitação do Comércio de Serviços. Embora membros discutam a conveniência de focar em arranjos institucionais domésticos para facilitar o investimento apenas no setor de serviços, Índia, África do Sul, Uganda, Bolívia e vários outros países argumentam que regras sobre facilitação de investimentos excederiam o mandato atual da OMC.

 

Outra questão em jogo se refere às diferenças entre o Acordo de Facilitação do Comércio (TFA, sigla em inglês) da OMC e um possível acordo sobre facilitação de investimentos – considerando as implicações da questão dos investimentos sobre regras e instituições domésticas. De fato, a facilitação de investimentos pode exigir reformas legais que evitem os custos crescentes da atividade empresarial, garantam a concorrência e maximizem a eficácia e a eficiência de sua administração ao longo de todos os estágios do ciclo de investimentos.

 

Outro desafio pode surgir da necessidade de melhorias na infraestrutura física, maior qualidade dos serviços disponíveis às empresas, capacitação da mão-de-obra e uma proteção mais efetiva dos direitos de propriedade. Essas questões levantam dúvidas sobre a possível perda da soberania regulatória e autonomia para a determinação da política econômica e regulatória em caso da assinatura de um tratado global sobre a facilitação de investimentos. 

 

Propostas em negociação para Buenos Aires

 

Discussões sobre a facilitação de investimentos foram recentemente trazidas para a OMC por meio de esforços coordenados dos grupos FIFD e MIKTA. Ao longo de 2016, os grupos organizaram seminários e diálogos informais. Mais recentemente, um fórum de alto nível sobre comércio e facilitação de investimentos foi realizado pelo FIFD em associação com a Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental (ECOWAS, sigla em inglês).

 

 

Nesse contexto de renovado interesse pela discussão do tema, China, Rússia, Argentina e Brasil, assim como países dos grupos MIKTA e FIFD, submeteram várias propostas à OMC sobre facilitação de investimentos, usando como modelo o escopo e a estrutura do TFA. Apesar da ampla convergência em questões como maior transparência, eficiência, e coordenação internacional, as propostas também apresentam algumas diferenças notáveis.

 

Organizado pelo grupo MIKTA em abril, o seminário “Reflexões sobre a Facilitação de Investimentos” sugeriu que as discussões sobre o tema na OMC devem fortalecer os fluxos de comércio e investimento, assim como a coerência entre as políticas envolvendo ambos os regimes. A proposta do grupo FIFD por um “Diálogo Informal sobre a Facilitação de Investimentos”, também distribuída em abril, pede por um diálogo informal “para explorar – sem limitar ou prejudicar possíveis resultados – o papel que a OMC desempenharia enquanto fórum para discutir medidas que os membros poderiam adotar para facilitar o investimento”.

 

A proposta de Argentina e Brasil para um “Instrumento sobre Facilitação de Investimentos” na OMC foca na definição de Pontos Focais Nacionais ou Ombudspersons no nível doméstico, que cooperariam entre si e se coordenariam, além de diálogar com um Comitê sobre Facilitação de Investimentos da OMC – cuja criação o documento também sugere.

 

A proposta da Rússia se diferencia da abordagem adotada por outras propostas sobretudo por incluir provisões sobre “prevenção e solução de controvérsias”. O documento também abre espaço para a inclusão de futuras provisões sobre acesso a mercado para investimentos – algo que outros membros relutam em incorporar. Finalmente, a proposta reflete sobre o papel do tratamento especial e diferenciado durante o desenvolvimento das regras para a facilitação de investimentos. Por sua vez, a China recomendou dar voz aos grupos de interesse no tema para que comentem sobre novas leis e regras relacionadas a investimentos. No caso dos PMA, a proposta chinesa defende o fácil acesso dos investidores à infraestrutura pública essencial.

 

 

Definindo um caminho para o futuro

 

Os proponentes de discussões sobre a facilitação de investimentos na OMC argumentam que a medida asseguraria uma interação coerente entre os regimes de comércio e investimento – desfecho que, por sua vez, influenciaria a provisão de bens públicos globais. No entanto, a complexidade do tema e as rápidas transformações vivenciadas pelos grupos de interesse tornam necessário um estudo mais aprofundado. Embora os próximos passos para a Ministerial de Buenos Aires sejam incertos, o crescente engajamento sugere que o debate acerca da conveniência de criar novas regras comerciais para lidar com a facilitação de investimentos – e o método para seu estabelecimento, que pode ocorrer na OMC ou em outros fóruns – está apenas começando.    

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