A evolução das negociações sobre comércio eletrônico na OMC: quais os principais desafios?

17 Agosto 2016

Diante das evidências de que o comércio eletrônico expandia rapidamente e criava novas oportunidades para o comércio internacional, os ministros presentes à 2ª Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio (OMC), realizada em Genebra, em 1998, adotaram uma Declaração sobre o Comércio Eletrônico Global. Este documento constitui, por assim dizer, a “certidão de nascimento” do tema no âmbito do sistema multilateral de comércio[1].

 

Tendo em vista que o assunto, à época, ainda se encontrava em estágio incipiente, foi estabelecido um programa de trabalho, adotado em setembro de 1998 (documento WT/L/274), com o fito de examinar todos os aspectos comerciais do tema. Condizente com esse objetivo, adotou-se uma definição ampla de comércio eletrônico: produção, distribuição, marketing, venda ou entrega de bens ou serviços por meio eletrônico. Chama a atenção o fato de que tal definição é mais ampla do que a simples atividade de compra e venda de serviços ou bens por meio eletrônico, como se poderia imaginar em um primeiro momento. Em realidade, a definição adotada há quase 20 anos parece mais próxima do que hoje se chama “economia digital”.

 

A tarefa de esmiuçar os múltiplos aspectos comerciais envolvidos em matéria de comércio eletrônico coube a quatro órgãos da OMC – Conselho do Comércio de Serviços (CTS, sigla em inglês); Conselho do Comércio de Bens (CTG, sigla em inglês); Conselho dos Aspectos Relacionados ao Comércio de Direitos de Propriedade Intelectual (TRIPS, sigla em inglês); e Comitê de Comércio e Desenvolvimento (CTD, sigla em inglês).

 

Na seara de serviços, as discussões concentraram-se em analisar em que medida os dispositivos do Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês) se aplicam ao comércio eletrônico. As conclusões foram de que a maior parte das obrigações e dos princípios do Acordo (não-discriminação e transparência, por exemplo) são igualmente aplicáveis às transações efetuadas eletronicamente. No caso do CTG, o exercício envolveu a análise dos aspectos do comércio eletrônico relevantes para os acordos comerciais multilaterais cobertos pelo Anexo 1A do Acordo de Marrakesh[2]. No entanto, a indefinição quanto à natureza de transmissões eletrônicas que teriam um equivalente físico (um livro, por exemplo) fez com que o CTG, a partir de 2001, praticamente deixasse de discutir a questão.

 

No tocante à propriedade intelectual, o programa de trabalho determinou que os membros se debruçassem sobre a aplicação e a observância (enforcement) das disciplinas do Acordo de TRIPS nas novas formas de exploração e distribuição de obras protegidas em ambiente digital; a utilização de marcas registradas na Internet e a questão das denominações de domínio; e questões relativas à aplicação efetiva das regras, tais como a responsabilidade dos prestadores de serviços e aspectos jurisdicionais relacionadas com a utilização dos protocolos de Internet (IP, sigla em inglês). Por fim, coube ao CTD a tarefa de estudar as dificuldades enfrentadas pelos países em desenvolvimento na obtenção de maiores benefícios com o comércio eletrônico.

 

Tendo em vista a natureza transversal de várias questões – classificação do conteúdo de certas transmissões eletrônicas, implicações fiscais, cobrança de imposto de importação (customs duties) em transações eletrônicas, concorrência, jurisidição, entre outras – o Conselho Geral passou a valer-se, a partir de 2001, de discussões dedicadas a esses temas, sendo que a mais recente delas teve lugar em julho de 2016. Numerosos documentos foram circulados pelos membros ao longo dos anos, inclusive pelo Mercado Comum do Sul (Mercosul), que suscitou, em 2001, diversas preocupações relacionadas às quatro áreas de programa de trabalho (documento WT/GC/W/434).

 

Ainda, o programa de trabalho sobre comércio eletrônico foi objeto de sete decisões ministeriais[3], nas quais os ministros reiteraram a determinação de prosseguir com as discussões do programa de trabalho e prorrogaram, até a Conferência Ministerial subsequente, a moratória relativa à cobrança de imposto de importação em transações eletrônicas. Apesar dessas decisões políticas de alto nível, as discussões sobre comércio eletrônico avançaram de forma desigual[4] e perderam muito de seu dinamismo ao longo dos anos.

 

Com a Decisão Ministerial de Nairobi, em dezembro de 2015, vários assuntos começaram a apresentar, durante o primeiro semestre de 2016, potencial para serem incluídos em uma eventual revisitada agenda negociadora na OMC. O parágrafo 34 da Decisão Ministerial registra o interesse de alguns membros em identificar e discutir temas para além daqueles em que não foi possível alcançar um resultado ao amparo do mandato de Doha. Dentre esses, comércio eletrônico é seguramente aquele que tem demonstrado as melhores “credenciais” – como fica evidente pela inclusão, na agenda da última discussão do Conselho Geral, de sete contribuições, subscritas, individualmente ou em conjunto, por 24 membros diferentes, inclusive pelo Brasil (documento JOB/GC/98). Cabe destacar que, diferentemente de temas como “investimentos” ou “política da concorrência” (áreas também arroladas na lista de candidatos a “novos assuntos” para deliberação na OMC), comércio eletrônico é um tema de maior complexidade técnica, além de constituir elemento importante de uma narrativa que engloba cadeias globais de valor e micro, pequenas e médias empresas.

 

O fato de que diferentes disciplinas do GATS, mas igualmente de outros acordos comerciais multilaterais, sejam aplicáveis a comércio eletrônico e a reiterada manifestação dos ministros em apoio às discussões não negociadoras amparadas pelo programa de trabalho conferem ao assunto natureza peculiar no âmbito da OMC. Com efeito, trata-se de tema parcialmente “novo” – no sentido de que não existe um mandato negociador pleno e específico nessa seara –, mas que já conta com substantiva “bagagem pregressa” na OMC. Nesse contexto, ainda que as negociações de serviços envolvam diversos aspectos relativos a comércio eletrônico, a efetiva inclusão de “comércio eletrônico” no rol dos temas “em negociação” pode depender da obtenção de um mandato negociador próprio.

 

A principal dificuldade na delimitação do tema no âmbito da OMC deve-se, em boa medida, à existência de diferentes significados – ou múltiplas dimensões – associados à expressão “comércio eletrônico”: i) “método” de compra de bens e serviços, que são “recebidos” pelo consumidor final na forma de “um fluxo de informações digitalizado” (por exemplo, um livro digital), ou de um bem físico (por exemplo, a compra de uma bicicleta em um sítio eletrônico de uma loja de departamentos); ii) conjunto dos serviços prestados em ambiente digital, inclusive por meio dos novos modelos de negócio baseados no uso de tecnologias digitais (por exemplo, AirBnB e Uber); e iii) utilização do meio digital em situações nas quais não necessariamente há uma operação de compra e venda direta, mas em que a transmissão digital de dados e informações é essencial. Por exemplo, uma filial de uma empresa multinacional que deseje ter a sua folha de pagamentos processada pelo setor de informática da empresa matriz, situada em outro país, necessita de acesso à rede, mas também de que seja possível transmitir informações eletronicamente sem barreiras.

 

Essa lista não é, evidentemente, exaustiva e a ela devem ser adicionados: i) todos os serviços prestados para que as transações eletrônicas de compra e venda possam ter lugar – universo de atividades que vai desde a prestação de serviços de telecomunicação básica até a prestação de “serviços de Internet”, isto é, serviços que permitem a empresas e consumidores acessar a Internet; e ii) questões transversais, como segurança cibernética e proteção de dados pessoais, por exemplo.

 

Tendo como pano de fundo esse arcabouço multidimensional do assunto, a viabilidade política e os contornos de um eventual mandato negociador para comércio eletrônico dependerão, em grande medida, da resposta a três perguntas básicas:

 

i) quais os problemas concretos que eventuais futuras disciplinas deveriam resolver?

 

ii) em que medida as atuais regras da OMC são capazes de resolver os problemas identificados?

 

iii) que aspecto(s) do(s) problema(s) não é(são) capturado(s) pelas disciplinas existentes e que, portanto, poderia(m) merecer regras específicas adicionais?

 

Nas discussões recentes sobre comércio eletrônico na OMC, várias delegações identificaram, de forma preliminar, uma lista de tópicos relevantes para o comércio eletrônico, distribuídos sob os pilares de transparência, confiança do consumidor, facilitação do comércio, compromissos de liberalização, funcionamento da rede e desenvolvimento do comércio eletrônico. Esses tópicos incluem: i) aspectos relacionados à infraestrutura física das redes de telecomunicações e à interconexão; ii) preocupações relacionadas às atividades de compra e venda online, tanto de serviços quanto de bens; e iii) a utilização da rede e acesso à Internet por prestadores de serviços em geral, sem que necessariamente esteja envolvida uma atividade de compra e venda.

 

Embora o debate sobre comércio eletrônico na OMC esteja entrando na maioridade, há que se reconhecer o estágio inicial das reflexões se comparadas às negociações “menos que multilaterais” em curso ou recém-encerradas – Acordo sobre Comércio de Serviços (TISA, sigla em inglês), Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês), Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês), entre outras.

 

Essas iniciativas, entretanto, baseiam-se em enfoques muito distintos acerca do comércio eletrônico: por exemplo, se na TPP a questão dos fluxos de dados (data flow) é central, no Acordo Abrangente de Economia e Comércio (CETA, sigla em inglês), celebrado entre União Europeia (UE) e Canadá, o tema sequer é mencionado. Da mesma forma, o conceito de produtos digitais (digital products) empregado na TPP não encontra equivalente nas negociações do TISA.

 

Mesmo diante de tamanha diversidade, questões como os fluxos internacionais de dados e os requisitos de localização das bases de dados digitais constituem exemplos de itens de elevada sensibilidade para um grande número de países. Da mesma forma, conceitos como “nuvem” (armazenamento, processamento e entrega), big data, “Internet das coisas” (Internet of things) e a impressão 3D constituem desafios não apenas para as autoridades regulatórias nacionais, mas igualmente para as negociações multilaterais.

 

Passados 21 anos desde a primeira transação de compra e venda efetuada em um sítio eletrônico comercial – a venda de uma ponteira laser quebrada por US$ 14,83 no AuctionWeb (predecessora do eBay) –, o mundo testemunhou uma verdadeira “explosão” do comércio eletrônico. De acordo com a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês), em 2013, as transações comerciais globais entre empresa e consumidores (conhecidas como B2C, em inglês) em meio eletrônico alcançaram US$ 1,92 trilhão, ao passo que o volume de negócios entre empresas (B2B, em inglês) superou os US$ 15 trilhões.

 

No caso do Brasil, a organização não-governamental holandesa The Paypers estimou que as vendas feitas eletronicamente alcançaram, em 2013, a cifra de US$ 9,6 bilhões, valor equivalente a 42% de participação no mercado consumidor transfronteiriço da América Latina. Dos 109,7 milhões de brasileiros com acesso à Internet, 51,5% deles são consumidores online, percentual que alcança cerca de 70% em países como Dinamarca, Luxemburgo e Reino Unido e apenas 2% em países como Bangladesh, Gana e Indonésia. É exatamente em razão dessa subutilização do comércio eletrônico por países em desenvolvimento que a UNCTAD lançou, em sua 14ª reunião ministerial, recém-encerrada em Nairobi, a iniciativa “eTrade for all”, por meio da qual países doadores, organizações internacionais e o setor privado se engajarão para, conjuntamente, acelerarem o avanço do comércio eletrônico nos países em desenvolvimento, sobretudo por parte das micro, pequenas e médias empresas.

 

Uma eventual negociação multilateral sobre comércio eletrônico apresenta vários desafios. Por um lado, a elaboração de disciplinas adequadas depende de uma compreensão apurada das características do comércio eletrônico contemporâneo. Em razão da constante e acelerada evolução do assunto, a “tradução” dessa realidade complexa em regras acordadas por 164 países não é tarefa simples. Por outro lado, é imperioso assegurar o equilíbrio entre os elementos que promovem ambiente estável e propício para os negócios e os aspectos relacionados à proteção dos direitos e das liberdades dos usuários. Nesse sentido, não parece haver razão para que os direitos protegidos offline não sejam igualmente resguardados online, especialmente a proteção do consumidor e de dados pessoais e o direito à privacidade e à liberdade de expressão. Assim, caberá aos negociadores buscar a justa medida entre o estímulo ao desenvolvimento da economia digital e a preservação de espaço regulatório por parte dos governos.

 

* Felipe Hees é diplomata, conselheiro na Missão do Brasil junto à OMC em Genebra.




[1] As opiniões expressadas neste artigo são de cunho pessoal e não representam necessariamente as posições do governo brasileiro.

[2] O referido Anexo inclui o Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês), o Acordo Antidumping, o Acordo de Agricultura e o Acordo de Regras de Origem, entre outros.

[3] Mais especificamente, o comércio eletrônico foi objeto das decisões resultantes das Conferências Ministeriais de Genebra (1998, 2009 e 2011), Doha (2001), Hong Kong (2005), Bali (2013) e Nairobi (2015).

[4] A área em que o tema foi mais debatido foi o setor de serviços.

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