A Operação “Carne Fraca” e o debate sobre defesa agropecuária no Brasil

18 Julho 2017

A repercussão da operação “Carne Fraca”, deflagrada pela Polícia Federal em 17 de março de 2017, gerou pronta reação do governo brasileiro, que editou o Decreto No. 9.013, de 29 de março de 2017, que atualiza o Regulamento da Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de Origem Animal (RIISPOA), e a Medida Provisória No. 772, de 29 de março de 2017, que atualiza a multa administrativa devida em caso de infração à legislação referente aos produtos de origem animal.

 

A resposta rápida, contudo, não foi suficiente para afastar os efeitos da operação. Recentemente, os Estados Unidos suspenderam a importação de carne in natura proveniente do Brasil até a adoção de medidas corretivas que o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA, sigla em inglês) julgue satisfatórias.

 

Segundo o ministro da Agricultura, Pecuária e Abastecimento brasileiro, a suspensão ocorreu em razão da presença de abscessos em alguns cortes, possivelmente originados de reações à vacina contra a febre aftosa. Ainda que a justificativa para a suspensão das importações não tenha relação direta com os fatos relatados na operação “Carne Fraca”, a decisão resultou de uma avaliação mais rigorosa da autoridade sanitária estadunidense em relação à carne brasileira, motivada pela repercussão pública engendrada pela operação[1] e pelas pressões comerciais presentes em mercados altamente competitivos e regulados[2].

 

A crise evidencia a relevância da atividade de inspeção de produtos de origem animal e suas peculiaridades. Além disso, coloca em destaque o debate sobre as oportunidades de melhorias dessa política pública, cujo bom funcionamento é essencial à prospecção de mercados para a indústria da carne.

 

Defesa agropecuária e inspeção de produtos de origem animal no Brasil

 

Defesa agropecuária é um conjunto de ações com a finalidade de assegurar a saúde dos rebanhos, a sanidade das culturas vegetais, a idoneidade dos insumos e dos serviços utilizados na agropecuária, bem como a identidade e a segurança higiênico-sanitária e tecnológica dos produtos agropecuários finais destinados aos consumidores. Para isso, as seguintes atividades são desenvolvidas pelo poder público: i) vigilância e defesa sanitária vegetal e animal; ii) inspeção e classificação de produtos de origem vegetal e animal, seus derivados, subprodutos e resíduos de valor econômico; e iii) fiscalização dos insumos e dos serviços usados nas atividades agropecuárias[3].

 

No âmbito federal, há cerca de três mil servidores envolvidos na fiscalização, auditoria, supervisão, inspeção e controle das atividades agropecuárias[4]. Por sua vez, os estados da federação contam com mais de 11 mil servidores atuando na área, sendo 5.300 fiscais, 4.500 técnicos e 1.300 auxiliares[5].

 

Apesar da amplitude e do grande contingente envolvido na execução da defesa agropecuária, os fatos relatados na Operação “Carne Fraca” dizem respeito a um ponto bastante sensível dessa política pública: a inspeção industrial e sanitária de produtos de origem animal. Sensível, porque a inspeção tem como um dos principais valores de sua atuação a confiança que lhe é depositada, e que restou arranhada no episódio, além de ser uma atividade essencial para o funcionamento de uma indústria que faturou R$ 133 bilhões em 2016[6].

 

O papel da legislação

 

O serviço público de inspeção é essencial para qualquer país que busque significativa inserção no mercado internacional de produtos de origem animal. A Organização Mundial para a Saúde Animal (OIE) recomenda que esses serviços gozem de independência, imparcialidade e integridade na execução de suas atividades. Além disso, considera que a legislação veterinária é elemento essencial para a boa governança e para prover a estrutura institucional dos serviços veterinários públicos.

 

Embora a legislação primária não trate de minúcias da execução dos serviços de inspeção – que, por seu caráter detalhista, devem ser abordadas por normas infralegais –, as decisões legislativas que conformam o arcabouço institucional dos serviços públicos veterinários podem ter impactos significativos sobre a forma com que esses serviços são executados e sobre como são percebidos quanto à sua eficiência e confiabilidade.

 

Proposições em trâmite no Congresso Nacional

 

Tramitam nas Casas do Congresso Nacional mais de 40 projetos de lei sobre defesa agropecuária. Muitos deles abordam questões eminentemente técnicas e promovem alterações pontuais na legislação; outros, buscam implementar mudanças na estrutura institucional do setor, notadamente na área de inspeção de produtos de origem animal.

 

Entre os aspectos institucionais possíveis de serem abordados pela legislação primária, podem ser destacados: i) a divisão de competência entre os entes federativos; ii) a existência de uma norma única para todos os entes ou preferência pela autonomia federativa; iii) a atuação exclusiva do setor público ou abertura para o setor privado na atividade de inspeção; e iv) meios de financiamento das atividades de defesa agropecuária.

 

Cooperação federativa e protocolos de inspeção

 

A divisão de competência entre entes da federação na inspeção de produtos de origem animal é organizada pela Lei No. 1.283 de 1950, que atribui: à União a inspeção em estabelecimentos[7] que façam comércio interestadual ou internacional; aos estados e ao Distrito Federal, em estabelecimentos que façam comércio intermunicipal; e aos municípios, em estabelecimentos que façam apenas o comércio intramunicipal.

 

Nesse contexto, tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei (PL) No. 1.142 de 2003, que estende a competência dos municípios para inspecionar estabelecimentos que façam comércio intermunicipal, e o PL No. 334 de 2015, que estende tanto a competência de municípios quanto a dos estados para inspecionar estabelecimentos que façam comércio no âmbito nacional.

 

Além da questão administrativa, há outras discussões subjacentes à distribuição de competências na atividade de inspeção. Uma delas refere-se ao fato de que as normas de inspeção empregadas por estados e municípios são consideradas mais brandas que aquelas estabelecidas pelo Serviço de Inspeção Federal (SIF). A ampliação da competência de estados e municípios traria, portanto, um aumento no volume de produtos destinados ao mercado doméstico inspecionados sob um protocolo menos rígido em relação àquele obrigatoriamente utilizado para os produtos destinados à exportação.

 

Outro debate atrelado à cooperação federativa diz respeito à opção por utilizar um protocolo único de inspeção para toda a produção industrial de origem animal ou por segregar os procedimentos em razão do mercado a que se destina o produto – se interno ou externo.

 

Devido à relevância internacional do Brasil nesse mercado, o SIF encontra-se apto a atender aos requisitos dos mercados mais exigentes do mundo.

 

Todavia, quanto mais rígido o protocolo de inspeção, maior o custo de produção e maiores as barreiras à entrada de novos concorrentes no mercado. Isso faz com que seja relevante refletir sobre a conveniência da adoção de protocolos de inspeção distintos para produtos destinados ao mercado doméstico e ao exterior.

 

Embora tal segregação não exista no Brasil, os entes subnacionais desempenham, na prática, a função de gerir protocolos de inspeção mais brandos para os produtos comercializados no país, uma vez que possuem relativa autonomia para estabelecer normas mais flexíveis em relação ao SIF. A aprovação dos projetos em comento poderia resultar, portanto, na maior utilização de protocolos de inspeção distintos do SIF.

 

Inspeção pública ou privada?

 

O Projeto de Lei do Senado (PLS) No. 326 de 2016 conceitua a auditoria e a inspeção sanitárias. De acordo com os dispositivos dessa proposição, enquanto a auditoria sanitária seria exercida pelo Poder Público, de forma privativa e não delegável, a inspeção sanitária poderia ser realizada tanto pelo Poder Público como por entidade privada ou por profissional habilitado, credenciados na forma do regulamento.

 

Contudo, a experiência australiana na implementação de protocolo de inspeção que prevê maior participação de agentes privados na inspeção de estabelecimentos de abate de animais demonstra que a privatização da inspeção não é uma tarefa simples. Embora o serviço de inspeção estadunidense tenha confirmado a equivalência[8] do sistema australiano após auditoria realizada entre 2007 e 2008, uma auditoria conduzida em 2012 pela União Europeia (UE) concluiu que o modelo adotado pela Austrália não atendia aos requisitos da norma europeia, pois inspeções oficiais não poderiam ser feitas diretamente por pessoal contratado pela própria companhia inspecionada.

 

A partir dessa auditoria, ainda que a inspeção ante-mortem e a supervisão da inspeção post-mortem fossem executadas por veterinário do Departamento de Agricultura e Recursos Hídricos do Governo australiano, a Austrália foi compelida a desenvolver um sistema de “acreditação” em que uma terceira parte realiza o papel de entidade certificadora privada, credenciada pelo governo, ficando responsável pela contratação dos demais agentes de inspeção – medida que busca mitigar o risco potencial de conflito de interesses.

 

Financiamento da atividade de defesa agropecuária

 

O Plano Estratégico do Programa Nacional de Erradicação e Prevenção da Febre Aftosa (PNEFA) para o período 2017-2026 prevê adoção da estratégia de zona livre de febre aftosa para todo o Brasil até 2023, com relevante impacto sobre a cadeia produtiva da carne. Para sua sustentabilidade financeira, o Plano sugere medidas como: i) maior previsibilidade dos mecanismos de transferência de recursos na esfera pública; ii) transferências voluntárias baseadas em critérios transparentes e equilibrados; iii) aumento das fontes de financiamento derivadas da cobrança pela prestação de serviços; e iv) delegação de serviços que não sejam atribuição exclusiva dos serviços veterinários oficiais.

 

Com relação ao assunto, o PLS No. 379 de 2016 dá nova disciplina ao repasse de recursos federais aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios para apoio às ações de defesa agropecuária e tem por objetivo instituir mecanismo de transferência direta de recursos orçamentários da União, sem a necessidade de celebração de convênios.

 

Embora não apresente solução à questão do volume de recursos orçamentários destinados à defesa agropecuária e não inove quanto às fontes de financiamento, a proposta busca desburocratizar o repasse desses recursos e estabelecer maior previsibilidade quanto ao cronograma de liberação, de modo que as ações descentralizadas suportadas pelo orçamento federal não sofram interrupções.

 

Considerações finais

 

A defesa agropecuária é uma política complexa, que engloba diversos objetivos e atividades, e o grande número de projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional que envolvem essa área denota que o debate dessa política pública é constante.

 

As proposições legislativas em trâmite podem influenciar a forma com que a atividade de inspeção de produtos de origem animal é realizada no país, com consequências diretas para o custo de produção, a concentração de mercado do setor, a confiabilidade do sistema e a competitividade e inserção internacional da cadeia produtiva da carne brasileira.

 

É importante registrar, contudo, que o SIF goza de credibilidade construída ao longo de um século de atuação, com participação decisiva no crescimento do agronegócio brasileiro, de modo que mudanças significativas no sistema não devem ser adotadas sem o devido amadurecimento do debate.

 

* Eduardo Vieira é consultor legislativo do Senado Federal no Núcleo de Economia (área de Agricultura). Bacharel em Ciências Econômicas (2004) e em Ciências Jurídicas (2014) e Especialista em Gestão de Assuntos Públicos (2005) e Direito Legislativo (2016).




[1] Ver nota do USDA de 22 de março de 2017, que, à luz das recentes investigações que envolvem a indústria da carne no Brasil, anuncia a reinspeção de 100% dos produtos cárneos de origem brasileira: <http://bit.ly/2sRR0Aj>.

[2] Ver declarações do secretário de Defesa Agropecuária do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) disponíveis em: <https://glo.bo/2rZpynC>.

[3] Os objetivos e as atividades da defesa agropecuária estão elencados no Artigo 27-A da Lei No. 8.171, de 1991, que dispõe sobre a política agrícola.

[4] Dados relativos a recursos humanos do MAPA constam do Plano de Defesa Agropecuário. Disponível em: <http://bit.ly/2ukopIo>.

[5] Conforme dados de 2015 da União Nacional dos Fiscais Agropecuários (UNAFA), apresentados em audiência pública da Comissão de Agricultura e Reforma Agrária do Senado Federal, realizada em 17 de setembro de 2015.

[6] Conforme dados da Associação Brasileira das Indústrias da Alimentação (ABIA) para o setor de carnes e derivados. Disponível em: <http://bit.ly/2uSNQNY>.

[7] Estabelecimentos industriais de abate de animais e propriedades rurais, entrepostos e fábricas de pescados, laticínios e entrepostos de leite e derivados, entrepostos de ovos e derivados etc.

[8] A avaliação de equivalência dos serviços de inspeção é procedimento necessário para a exportação ou importação de produtos de origem animal e consiste no reconhecimento de que as medidas sanitárias aplicadas pelo país exportador oferecem garantias equivalentes àquelas aplicadas no país importador.

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