A política comercial de Trump trará empregos de volta aos Estados Unidos?

24 Agosto 2017

Trazer de volta (e/ou evitar a saída de) empresas estadunidenses para produzir nos Estados Unidos e proteger os produtos do país da competição, supostamente desleal, com produtos importados para gerar emprego a trabalhadores nacionais foi o mote da campanha do candidato Donald Trump.

 

As linhas-mestras do programa de governo anunciado pelo presidente eleito foram comparadas, por alguns analistas, às políticas econômicas adotadas pelo Brasil durante o governo de Dilma Rousseff[1]: a combinação de redução de impostos para as corporações e para os mais ricos, com aumento de gastos e protecionismo. Caso implementado, ainda que pudesse gerar algum estímulo adicional ao crescimento econômico no curto prazo, esse menu de políticas tenderia a impulsionar a inflação, aumentar a taxa de juros e apreciar o dólar. O resultado líquido seria amplamente negativo tanto para a economia quanto para os trabalhadores dos Estados Unidos que o presidente Trump pretendia defender.

 

Completados mais de seis meses de governo Trump, observa-se que muito pouco de sua prometida agenda foi e, possivelmente, será implementado. Como afirma Roubini[2], a inabilidade do governo para executar seu programa de governo na área de política econômica não parece que vai mudar.

 

Apesar disso, não há dúvidas de que está em curso uma forte inflexão na política comercial da maior economia do mundo e de que a direção dessa inflexão é dada por uma visão ultramercantilista das relações dos Estados Unidos com seus parceiros. Menos óbvias são as consequências e os efeitos dessas prováveis evoluções sobre o sistema de comércio internacional – que dependerão, em boa medida, do arsenal de instrumentos mobilizados pelos Estados Unidos nesse processo e das reações de seus parceiros à política comercial de Trump.

 

Ainda mais difícil é imaginar que essa inflexão na política comercial estadunidense produzirá os efeitos prometidos por Trump: trazer os empregos industriais de volta para os Estados Unidos.

 

O diagnóstico

 

A inflexão da política comercial esboçada por Trump parte do diagnóstico – amplamente questionado por economistas, mas de apelo político incontestável – de que o crescimento dos Estados Unidos é limitado pelo tamanho de seu déficit comercial. Em seu discurso de posse, proferido em 20 de janeiro de 2017, Trump afirmou: “Por muitas décadas, nós enriquecemos a indústria estrangeira às custas da indústria estadunidense (...) Uma a uma, as fábricas fecharam e cruzaram os mares, sem sequer pensarem nos milhões e milhões de trabalhadores estadunidenses deixados para trás”[3].

 

Esse seria o resultado de um conjunto de fatores, relacionados ao “excesso de regulação” e aos elevados impostos pagos pelas empresas na economia dos Estados Unidos, mas também a fatores diretamente associados ao comércio e à política comercial: a manipulação cambial praticada por outros países, o uso generalizado de práticas comerciais injustas por parte dos principais parceiros dos Estados Unidos e acordos comerciais mal negociados que teriam feito com que o país não se beneficiasse dos mesmos – pelo contrário[4].

 

Nessa visão, a conjugação desses fatores – relacionados ao comércio, à regulação e ao sistema de impostos do país – criaria incentivos para que as empresas nacionais optassem por investir no exterior e daí importar para os Estados Unidos e para que outros países exportassem de forma “excessiva” para esse país.

 

Para usar a fórmula dos autores do estudo citado, enquanto os altos impostos e o peso da regulação “empurram” as empresas para fora, acordos comerciais mal negociados – inclusive os multilaterais, como aquele que garantiu o acesso da China à Organização Mundial do Comércio (OMC) – e práticas desleais dos parceiros comerciais completam o trabalho, “puxando” as empresas estadunidenses para seus territórios.

 

Os efeitos comerciais da conjunção desses fatores teriam sido, na visão da equipe de Trump, especialmente negativos para a indústria manufatureira dos Estados Unidos. A perda de participação da indústria no produto interno bruto (PIB), a redução do número de empregos industriais e o crescimento do déficit comercial da indústria são repetidamente citados como sintomas de que esse setor foi o maior prejudicado pelas políticas comerciais dos governos anteriores, bem como pelas práticas desleais de comércio adotadas pelos principais parceiros dos Estados Unidos. Trazer de volta indústrias e seus empregos para os Estados Unidos é um objetivo central, que emerge claramente do diagnóstico formulado pelos principais assessores de Trump na área comercial.

 

Do diagnóstico à estratégia de política comercial

 

Nos primeiros meses de governo, o novo presidente criou, na Casa Branca, um novo órgão – o Conselho Nacional de Comércio – para assessorá-lo em temas relacionados às negociações e à política comercial. Também montou uma equipe para tratar dos temas comerciais, composta em boa medida por advogados e lobistas de indústrias ameaçadas pela concorrência externa (aço, notadamente), além de acadêmicos conhecidos por sua postura fortemente crítica à China. 

 

A Agenda Presidencial de Política Comercial para 2017, documento divulgado em fevereiro último[5], traduz o diagnóstico acima sintetizado em objetivos e prioridades de política. Os princípios gerais da política comercial são “aumentar o crescimento econômico, promover a criação de emprego nos Estados Unidos, promover a reciprocidade com nossos parceiros comerciais, fortalecer nossa base manufatureira e nossa capacidade de nos defender e expandir nossas exportações agrícolas e de serviços”. De acordo com o documento, esses princípios devem ser perseguidos através de negociações bilaterais e da renegociação dos acordos em vigor “quando nossos objetivos não estão sendo atingidos”.

 

Quatro são as prioridades máximas da nova política comercial dos Estados Unidos, segundo o documento: i) defender a soberania nacional sobre a política comercial; ii) implementar de forma estrita as leis comerciais dos Estados Unidos; iii) agir para que outros países abram seus mercados para as exportações de bens e serviços e garantir a proteção dos direitos de propriedade intelectual das empresas dos Estados Unidos; e iv) negociar “novos e melhores” acordos comerciais com países em “mercados-chave” em todo o mundo.

 

Em síntese, o documento que apresenta a agenda de política comercial dos Estados Unidos para 2017 sinaliza um claro distanciamento em relação às regras comerciais multilaterais – mas também àquelas de alguns acordos preferenciais, selecionados segundo o critério do tamanho do déficit comercial bilateral. Ainda, o documento aponta para a necessidade de “auto-concessão” de um espaço de liberdade para uso de instrumentos unilaterais de política comercial e para fazer do bilateralismo o mecanismo de engajamento dos Estados Unidos em novas negociações comerciais.

 

Enfrentando resistências no Congresso e em diversos setores empresariais, a implementação da política comercial de Trump ainda não foi muito longe. Por enquanto, o único ato concreto e definitivo do novo governo com amplo alcance em termos de política comercial foi a retirada dos Estados Unidos da Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês). Além disso, algumas iniciativas, como o abandono das negociações da Parceria Transatlântica (TTIP, sigla em inglês) com a União Europeia (UE), o anúncio dos termos para a renegociação do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês) e a determinação de que sejam realizados estudos detalhados sobre a evolução do comércio e as práticas comerciais de países com os quais os Estados Unidos acumulam déficits comerciais significativos, embora sejam indicativos da nova política comercial do país, tiveram, até o momento, pouco efeito prático.

 

Iniciativas de alcance setorial, mas anunciadas com forte conotação política, também foram adotadas. Entre elas, destaca-se o Memorando Presidencial para o Secretário de Comércio, orientando o procedimento de investigações sobre “Importações de Alumínio e Ameaças à Segurança Nacional”, de acordo com a Seção 232(b) do Trade Expansion Act de 1962. Também merece destaque o anúncio pelo Secretário de Comércio de determinação preliminar de medidas compensatórias por subsídios às importações de madeira serrada provenientes do Canadá. O caráter político pouco usual no anúncio dessas medidas dá mostras de que o governo Trump procura subir o tom na condução da política comercial, possivelmente na expectativa de alavancar seu poder de barganha em negociações futuras.

 

Outras ameaças ao comércio, como declarar a China como país manipulador de câmbio e aplicar sanções comerciais cabíveis, elevar as tarifas de importação across-the-board e introduzir o imposto de ajuste na fronteira (BAT, sigla em inglês), que encareceriam as importações, não foram implementadas.

 

Ainda que a implementação da política comercial de Trump tenha ficado, até agora, muito aquém das promessas de campanha, não se pode afastar definitivamente o cenário de “guerra comercial”, particularmente com a China, o que teria consequências imprevisíveis para o comércio e economia mundiais.

 

Crescentes dificuldades para fazer avançar a agenda da campanha presidencial em diversas áreas de política podem atuar como incentivos para que o governo entregue o prometido – e até mais do que isso – na área comercial. Além disso, a política comercial é, juntamente com a de migração, uma esfera propícia ao uso da lógica de nós (estadunidenses, no caso) contra eles (o resto do mundo) e aos discursos nacionalistas. E há certamente as empresas e setores que têm interesse econômico nas orientações de política protecionistas e voltadas à recuperação da competitividade da indústria dos Estados Unidos, através de subsídios e proteção.

 

No encontro entre os presidentes Trump e Xi Jinping em Mar-a-Lago, em 7 de abril de 2017, anunciou-se um estudo de 100 dias para analisar as relações bilaterais, abrindo um período de distensão nas relações bilaterais. Entre outras motivações, a expectativa de que a China atuasse para moderar a escalada bélica da Coreia do Norte orientou a desaceleração na adoção de medidas protecionistas contra produtos chineses.

 

No entanto, diante da reticência do governo chinês em cooperar com os Estados Unidos para conter as ameaças norte-coreanas, autoridades estadunidenses têm voltado a acenar com medidas de restrição ao comércio bilateral. Às medidas já anunciadas na área de defesa comercial – antidumping e medidas compensatórias – e à investigação relacionada à segurança nacional no setor de alumínio, o governo estadunidense ameaça agora iniciar uma investigação de violação pela China de direitos de propriedade intelectual com base na Seção 301.

 

Essa iniciativa abre uma avenida para que os Estados Unidos adotem uma vasta gama de medidas protecionistas contra a China, como retaliação às práticas desleais chinesas na área de propriedade intelectual – conclusão mais provável de uma investigação como essa. Como afirmam Dollar e Hass[6], o problema aqui é que, se as medidas retaliatórias atingirem um grupo pequeno de produtos com aumento de tarifas, elas serão meramente simbólicas. Se forem amplas o suficiente para penalizar a China, elas poderão ter impactos destrutivos sobre a própria economia estadunidense e seus empregos industriais. A interconectividade entre as economias dos Estados Unidos e da China faria com que a elevação de tarifas às importações estadunidenses de produtos chineses tivesse impacto negativo tanto nas cadeias de suprimento das empresas dos Estados Unidos quanto no bolso dos consumidores do país, particularmente daqueles de renda mais baixa.

 

Protecionismo e empregos de volta aos Estados Unidos?

 

Não há dúvidas de que está em curso uma inflexão significativa na política comercial dos Estados Unidos, restando saber qual será a extensão desse processo e suas consequências para a economia dos Estados Unidos e para o mundo. Em qualquer caso, é pouco provável que se veja um crescimento maciço de empregos no setor manufatureiro dos Estados Unidos.

 

Há um razoável consenso entre os economistas de que o processo de desindustrialização e de perda de empregos no setor manufatureiro nas economias avançadas é fruto do progresso tecnológico e não da globalização[7]. Por que, então, os políticos apontam seu arsenal de medidas contra o comércio ao invés de atuar para frear o avanço tecnológico?

 

Há muitas justificativas para a adoção dessa estratégia. Entre elas está o fato de que a tecnologia avança em ritmos variados, mas afeta, cedo ou tarde, empregos em boa parte dos setores produtivos (não apenas na manufatura, mas também na agricultura e nos serviços). Já o comércio tende a produzir efeitos mais concentrados tanto em termos setoriais quanto espaciais.

 

Como aponta Senses[8], até recentemente a percepção dominante nos países desenvolvidos era de que o comércio produz resultados positivos para todos os participantes ao aumentar o bem-estar, beneficiando os consumidores pela redução de preços e aumento da variedade de bens disponíveis. Ainda que os efeitos no curto prazo pudessem ser desiguais entre os diferentes segmentos da sociedade e setores produtivos, esses custos seriam largamente superados pelos benefícios, os quais seriam suficientes para compensar os perdedores.

 

A partir da adesão da China à OMC em 2001, a rápida entrada de um grande player no comércio internacional – grande exportador com amplas vantagens comparativas em setores intensivos em trabalho pouco qualificado – teve efeitos bastante severos para os trabalhadores estadunidenses no setor manufatureiro. Alguns desses trabalhadores receberam ajuda de programas de assistência social dos governos federal e locais. No entanto, isso não parece ter sido suficiente para compensar as expressivas perdas sofridas.

 

Além dos impactos setoriais, os efeitos sobre comunidades locais são bastante relevantes. Dada a concentração geográfica da produção manufatureira de alguns setores, o fechamento de fábricas em função da competição com produtos importados teve efeitos diretos e indiretos não apenas sobre trabalhadores e seus dependentes, mas também sobre os demais provedores de bens e serviços de consumo daquelas localidades.

 

O declínio da atividade econômica nessas localidades teve impactos sobre a receita dos municípios, que depende de tributação sobre propriedades e vendas no varejo, reduzindo sua capacidade de oferecer serviços públicos de modo a mitigar os efeitos depressivos da eliminação da atividade produtiva.

 

Há evidências de que as comunidades mais duramente afetadas pela globalização afastaram-se de candidatos mais ao centro e moveram-se na direção de candidatos situados nos extremos ideológicos.

 

A questão central nesse debate é saber se, mesmo que Trump decida e consiga levar adiante a estratégia de política comercial anunciada no início de seu governo, ele terá êxito em trazer de volta os empregos eliminados no setor manufatureiro dos Estados Unidos.

 

É possível que um aumento expressivo do protecionismo traga de volta parte da produção industrial que deixou o país na última década. Menos provável é que essas indústrias sejam movidas por trabalhadores estadunidenses. Em lugar de trabalhadores, robôs e maquinário automatizado tendem a povoar essas fábricas.

 

* Pedro da Motta Veiga é diretor do Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento (CINDES).

** Sandra Polónia Rios é diretora do CINDES.




[3] Disponível em: <http://bit.ly/2jVELyC>.

[4] Ver, por exemplo, análise publicada por Navarro e Ross em 2016: <http://bit.ly/2daD7H3>. Os autores são, respectivamente, presidente do Conselho Nacional de Comércio da Presidência e secretário de Comércio, sob o governo de Donald Trump.

[5] Disponível em: <http://bit.ly/2vC2go8>.

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