A revisão do NAFTA como impulso às negociações Brasil-México?

11 Abril 2018

Em 2015, durante visita presidencial do Brasil ao México, os dois países acordaram mais uma vez sobre o aprofundamento e a ampliação do Acordo de Complementação Econômica No. 53 (ACE 53). Após quase três anos desse lançamento, o acordo segue uma difícil negociação e tem sua “zona de pouso” ainda pouco clara. Além disso, os contextos que influenciam as políticas comerciais negociadoras dos dois países se alteram bastante, sobretudo para o México.

 

No caso do Brasil, o Plano Nacional de Exportações 2015-2018 (PNE) colocou os acordos comerciais no centro da agenda em seu pilar de acesso a mercados, acelerando a tendência de intensificar as negociações preferencias de comércio. Esse movimento foi influenciado pela percepção de isolamento comercial do país frente ao mundo que assistia o retorno dos acordos à agenda das principais economias mundiais.

 

Esse movimento foi observado nos âmbitos extrarregional e regional. No primeiro deles, o país fomentou nova troca de ofertas com a União Europeia (UE), ocorrida em maio de 2016, e que culminou em uma firme retomada das negociações entre os dois blocos. Já no âmbito regional, investiu no aprofundando de acordos bilaterais com países da América do Sul – caso do Acordo Comercial Expandido com o Peru, que adicionou três temas caros aos negócios bilaterais: compras governamentais, investimentos e serviços.

 

No caso do México, a mudança de contexto veio mais adiante e de forma mais radical. A eleição do novo presidente dos Estados Unidos, Donald Trump, foi associada a uma retórica mercantilista no comércio exterior. Trump criticava abertamente os déficits bilaterais do país, sobretudo com o México e a China, trazendo entre as promessas centrais a renegociação das regras comerciais do Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês). Ainda, o México atou negociações para atualizar o acordo com a UE e para aprofundar o acordo com a Argentina, mas ambos se tornaram secundários comparados ao NAFTA.

 

Em fevereiro do ano passado, os Estados Unidos lançaram a Agenda Presidencial de Política Comercial para 2017. Um dos principais objetivos da Agenda é a negociação de acordos bilaterais e a renegociação dos acordos em vigor “quando nossos objetivos não estejam sendo atingidos”. Mais adiante, em julho, o representante dos Estados Unidos para o Comércio (USTR, sigla em inglês), Robert Lighthizer, divulgou o documento com objetivos para a renegociação do NAFTA e, em agosto, teve início a primeira rodada trilateral de discussões em torno do acordo.

 

Em linhas gerais, o plano dos Estados Unidos atinge três pontos centrais: (i) tornar vinculantes os temas de trabalho e meio ambiente no NAFTA; (ii) ampliar a margem de discricionariedade para implementar unilateralmente medidas de defesa comercial contra importações dos sócios; e (iii) fortalecer o papel das regras de origem para proteção à indústria estadunidense. 

 

O ponto das regras de origem tem sido mais polêmico e deve afetar frontalmente a produção mexicana destinada à exportação aos Estados Unidos. Uma das hipóteses era que a renegociação do NAFTA daria combustível para o avanço das negociações entre Brasil e México, o que não tem se confirmado na prática.

 

 

Comércio Brasil-México: volume de comércio ainda pequeno

 

Os fluxos de comércio bilateral entre Brasil e México têm perdido importância. Atualmente, o México representa 2,6% das importações do Brasil, enquanto este país participa com apenas 1,2% do total dos bens importados pelo México. Esse número é não apenas muito reduzido, dado o tamanho das duas economias, mas também decrescente – sobretudo pelo lado das exportações brasileiras, que já significaram 2% do total comprado pelo México em 2007.

 

Nos últimos anos, com a retração econômica brasileira, houve ainda redução das exportações do México ao Brasil. Por outro lado, desde 2016 nota-se um aumento nas exportações brasileiras ao México, fruto de um esforço exportador das empresas diante da queda no mercado doméstico.

 

Apesar da perda de importância, o México se mantém entre os principais parceiros comerciais do Brasil, sendo o 7º principal destino das exportações brasileiras, com US$ 4,3 bilhões, e a 7ª principal origem das importações brasileiras, com US$ 4,2 bilhões.

 

Do ponto de vista do comércio exterior mexicano, nota-se um componente estrutural que é a concentração excessiva das exportações do país aos Estados Unidos, que representam nada menos que 81% de todas as vendas do México ao mundo. As demais economias principais com as quais o México hoje renegocia acordos (Argentina, Brasil, Canadá e UE) somam, juntos, menos de 10% das vendas mexicanas ao mundo. Esse dado explica o caráter vital da renegociação do NAFTA para o México e explica, parcialmente, a atenção menor conferida aos demais processos de negociações, sobretudo com o Brasil.

 

Os investimentos: parceiros estratégicos

 

Em relação aos investimentos, no entanto, a relação bilateral é cada vez mais importante. Se tomarmos por base dados sobre novos investimentos realizados (excluindo as modalidades de fusão e aquisição) o México foi o 4º maior destino dos investimentos de empresas brasileiras no mundo desde 2003, com US$ 4 bilhões e 45 projetos. O Brasil, por sua vez, foi o principal destino dos investimentos mexicanos, com US$ 8,5 bilhões e 43 projetos, à frente inclusive dos Estados Unidos.

 

Dos dois lados, os fluxos de investimentos se diversificaram em termos setoriais, com destaque para a indústria química, tecnologia da informação, serviços de telefonia, equipamentos de transporte e máquinas e equipamentos – setores que contribuem para a geração de empregos nos dois países.

 

O reconhecimento dessa relação estratégica no campo dos investimentos ocorreu, em 2015, com a assinatura do Acordo de Cooperação e Facilitação de Investimentos (ACFI) entre Brasil e México. Quando o acordo entrar em vigor, os estoques de investimentos bilaterais crescentes das empresas dos dois países terão um suporte governamental institucionalizado e maior proteção jurídica.

 

Essa renovada relação de investimentos, que se desenvolveu ainda mais desde a frustrada renegociação do ACE 53 em 2010, é um fato que, em alguns setores, já contribui para reduzir obstáculos para a renegociação em andamento no âmbito do Acordo de Complementação Econômica. No entanto, ela ainda não parece ser suficiente para quebrar a resistência de alguns atores importantes do setor privado.

 

 

 

O acordo atual e as negociações desde 2015

 

Além do mencionado ACE 53, Brasil e México possuem o ACE 55 – outro acordo relevante, que engloba pouco menos de 700 códigos tarifários, responsáveis por grande parte da corrente de comércio bilateral.

 

Por sua vez, o ACE 53, atualmente em renegociação, engloba um número maior de produtos, ao redor de 1.300. Mas, ao contrário do ACE 55, somente 45% desses produtos possuem margem de preferência de 100% – ou seja, para menos da metade dos produtos é aplicada tarifa zero nas importações dos dois lados. O restante possui preferência tarifária que varia de 20 a 80%.

 

De acordo com cálculos da Confederação Nacional da Indústria (CNI), o México tem utilizado mais os benefícios do acordo do que o Brasil, já que 17,8% das importações brasileiras do país são de produtos cobertos pelo ACE 53, enquanto as exportações brasileiras desse grupo de produtos correspondem a somente 10,5% das vendas ao México. Ao mesmo tempo, o Brasil possui um valor maior de produtos exportados não cobertos pelo ACE 53 ou pelo ACE 55 – 44,7% do total, enquanto, no caso do México, esse valor é de 25,7%. Esse dado mostra que, sob uma perspectiva setorial, o Brasil tem um interesse mais diversificado na renegociação do acordo.

 

É importante ressaltar que a revisão atual do ACE 53 não se limita ao aumento do universo dos produtos, mas trata também da ampliação temática do acordo em disciplinas tão variadas quanto um acordo típico de livre comércio. Dentre os temas e regras não tarifárias, cabe destacar as compras governamentais e os serviços – que terão também listas de acesso a mercados – e regras para facilitação do comércio e disciplinas para amenizar os impactos de barreiras técnicas e medidas sanitárias e fitossanitárias. Até o momento, sabe-se que os temas de coerência regulatória e facilitação do comércio já possuem textos totalmente acordados entre os dois países.

 

O potencial da negociação entre Brasil e México é inegavelmente muito grande. Segundo dados da CNI, a corrente de comércio bilateral poderia crescer 50% em 10 anos com a assinatura de um acordo de livre comércio. Um acordo ambicioso entre os dois países, entretanto, impactaria os limites da agenda negociadora entre o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Aliança do Pacífico, já que os países sinalizaram a criação de regras para acumulação de origem e para barreiras não tarifárias. Assim, quanto maior a cobertura de bens em um acordo entre Brasil e México, maiores as potencialidades de harmonização e integração comercial futura na região.

 

Contudo, o ritmo das negociações ocorre de uma maneira dual. Enquanto a parte normativa do acordo avança em alta velocidade – a ponto de alguns capítulos já estarem finalizados – a parte de acesso a mercados se arrasta a um ritmo lento e dá poucos sinais de que conseguirá superar sensibilidades setoriais na agricultura e em alguns bens industriais. Dessa forma, o acordo caminha, curiosamente, para ter disciplinas avançadas de um acordo de livre comércio, mas valendo apenas para um número limitado de bens – cerca de 30% do potencial de ampliação do ACE 53.

 

O Brasil tem sinalizado que a celebração do acordo com o México é prioridade, como prova o resultado de consulta aos setores que indicaram que estariam dispostos a apoiar a iniciativa. Ao mesmo tempo, é bastante compreensível que as conversas no âmbito do NAFTA estejam no topo das prioridades mexicanas. Também é verdade que a renegociação do ACE 53 já esbarrava em obstáculos na parte de acesso a mercados antes mesmo da revisão do NAFTA entrar em pauta. Dito de outro modo, ao menos até o momento, o NAFTA não trouxe mudanças concretas na direção de acelerar e ampliar as ambições do ACE 53.

 

Considerações finais

 

Brasil e México estão tendo a terceira oportunidade de celebrar um acordo amplo de livre comércio, como prevê o ACE 54, entre Mercosul e México. Na primeira delas, os países celebraram o ACE 53 e o ACE 55, que contribuiu bastante para a expansão do comércio bilateral, mas não alcançaram o objetivo do livre comércio. Na segunda, os planos de expansão do limitado ACE 53 foram frustrados. A terceira e atual oportunidade parece seguir a mesma dinâmica em acesso a mercados, com sua ampliação marginal, mesmo com o contexto de renegociação do NAFTA em andamento, que pode prejudicar o acesso ao mercado da América do Norte para exportadores do México.

 

Diante desse cenário, torna-se ainda mais importante para o Brasil manter esforços de diversificação da agenda negociadora como aquele empreendido junto à UE, à Associação Europeia de Livre Comércio (EFTA, sigla em inglês) e ao Canadá no âmbito extrarregional. Simultaneamente, é fundamental o esforço pela ampliação da integração intra-Mercosul e na expansão temática dos ACEs com países da América do Sul em temas como compras governamentais e serviços.

 

* Fabrizio Sardelli Panzini é gerente de Negociações Internacionais na Confederação Nacional da Indústria (CNI).

** Carolina Telles Matos é analista de Negociações Internacionais na CNI.

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11 Abril 2018
Neste artigo, a autora discute os blocos de propostas sobre a mesa de negociação do NAFTA e analisa as implicações desse processo para o sistema multilateral de comércio em geral, assim como para os países da América Latina.
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