As eleições nos Estados Unidos e o debate sobre a TPP no Congresso

12 Julho 2016

Dia 8 de novembro de 2016 será um momento marcante na história dos Estados Unidos. O eleitorado não somente votará para um novo presidente, mas também decidirá a constituição e liderança partidária em ambas as Casas do Legislativo. Tais votos poderão influenciar o rumo dos assuntos de comércio tanto no Executivo como no Legislativo.

 

Estabelecida pelo atual Congresso, a agenda prioritária de comércio sofre uma imensa pressão política devido às eleições e à escassez de dias úteis, além das questões pendentes na possível ratificação da Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês). Sem dúvida, esse acordo é a grande prioridade de comércio do governo Obama, que busca obter a ratificação da TPP antes do término do mandato. Contudo, a vontade política, o desgaste das eleições parlamentares e a postura negativa em relação à TPP por parte dos candidatos à Presidência podem afetar o calendário legislativo.

 

Englobando mais de 50% do comércio dos Estados Unidos, a TPP foi assinada em 4 de fevereiro por 12 países das Américas, Ásia e Oceania. É o primeiro acordo megarregional de comércio que cobre um grande número de países: a TPP inclui Austrália, Brunei Darussalam, Canadá, Chile, Cingapura, Estados Unidos, Japão, Malásia, México, Nova Zelândia, Peru e Vietnã e atualmente aguarda a ratificação de seus membros. As economias compreendidas na TPP representam 40% do produto interno bruto (PIB) mundial.

 

De início, um calendário legislativo reduzido força a competição dos assuntos de comércio com outras prioridades previstas na agenda de 2016. Dificilmente os deputados e senadores atentarão para assuntos controversos antes das eleições em novembro, e então restarão poucos dias úteis (até 16 de dezembro) na Câmara e Senado para votação. Analistas especulam que existe a possibilidade de que o voto para a TPP seja postergado para 2017, após os resultados das eleições para a Presidência e o Congresso. 

 

Cenário eleitoral no Congresso

 

O cenário eleitoral na Câmara e no Senado para novembro de 2016 indica que há grande fragilidade na manutenção da maioria republicana no Senado. Hoje, os republicanos retêm a maioria, com 54 assentos, enquanto os democratas possuem apenas 46. Além disso, 34 das 100 cadeiras no Senado serão contestadas, com o mandato iniciando em 3 de janeiro de 2017. Dessas 34 cadeiras, 24 são ocupadas por republicanos e dez por democratas. No Senado, para obter a maioria, é preciso que o partido alcance 51 ou mais votos. Na Câmara, todos os 435 assentos serão concorridos. Em contraste com a pequena margem no Senado, os republicanos detêm uma liderança mais espaçosa na Câmara, com 247 dos assentos e 187 pertencendo aos democratas. Neste caso, a maioria é obtida quando um partido alcança 218 votos. Cabe destacar que, historicamente, a maioria dos republicanos defende posições favoráveis a temas de comércio exterior. Contudo, mesmo se mantiverem a maioria na Câmara, a aprovação de acordos como a TPP certamente ficará mais difícil se os democratas obtiverem maioria no Senado.

 

Assuntos de comércio exterior no Congresso

 

Uma breve revisão da pauta comercial que tramitou no Congresso estadunidense entre 2015 e 2016 sugere grandes vitórias nessa seara. Por exemplo, em junho de 2015, o Executivo e o Legislativo colocaram de lado suas contendas, e o resultado foi a aprovação de duas leis importantes: a Lei de Extensão de Preferências Comerciais, que reautorizou o Sistema Geral de Preferências (SGP) até 31 de dezembro de 2017; e a Lei Bipartidária de Prioridades e Prestação de Contas do Congresso sobre Comércio, que estabelece parâmetros e objetivos em negociações comerciais, bem como prazos para votação e para aprovação de acordos já negociados, sem possibilidade de emenda.

 

Em 2016, duas outras leis entraram em vigor em fevereiro e maio, respectivamente. A Lei de Facilitação do Comércio e Execução (Enforcement) do Comércio, legislação que, pela primeira vez desde 2003, busca facilitar o comércio, modernizar a alfândega, regular direitos de propriedade intelectual e assistir no cumprimento de regras de comércio. A lei foi vista como o grande instrumento de implementação do Acordo de Facilitação do Comércio (TFA, sigla em inglês) da Organização Mundial do Comércio (OMC). Em maio, o Legislativo aprovou a Lei da Manufatura Estadunidense, que possibilita à indústria dos Estados Unidos importar com tarifa reduzida ou suspensa produtos que não estão disponíveis no mercado.

 

Apesar dos avanços mencionados acima, o ponto conciliatório entre os líderes dos dois partidos no Congresso é que a TPP deve ser o assunto prioritário de comércio neste ano. É claro que temas como as negociações da Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês) e do Acordo sobre Comércio de Serviços (TISA, em inglês) ainda constituem a pauta de destaque e estão em fase de consulta e análise. No entanto, a atenção da Casa Branca estará concentrada no debate sobre a ratificação da TPP ainda neste ano.

 

O que é a TPP?

 

O embrião da TPP remete ao acordo conhecido como Pacífico-Quatro (P-4), acordado em 2005 por Brunei, Chile, Cingapura e Nova Zelândia. Os Estados Unidos juntaram-se ao grupo anos depois, em 2008, para negociar serviços financeiros e investimentos. O objetivo central do P-4 era eliminar todas as tarifas entre os membros do acordo até 2015. Segundo estudos, é possível identificar duas razões que resultaram na adesão dos Estados Unidos à TPP[1]. Primeiramente, com a multiplicação de tratados de livre comércio na região Ásia-Pacífico entre competidores dos Estados Unidos, a participação poderia capacitar as empresas estadunidenses a atuarem melhor naquele mercado. Em segundo lugar, destaca-se o interesse geopolítico dos Estados Unidos na região, a qual passou a ser vista como estratégica no segundo pós-guerra, especialmente no que toca à contenção da influência da China e do comunismo na região.

 

Hoje, a TPP é considerada o acordo megarregional pioneiro do século XXI. Isso porque contempla acesso a mercado de bens, serviços e investimentos, mas também novos temas, como convergência regulatória, harmonização de padrões técnicos e medidas trabalhistas e ambientais. A TPP é constituída por dois trilhos principais: i) a liberalização dos fluxos de bens, serviços, capital e informação; e ii) a proteção de direitos de propriedade intelectual, que busca a harmonização entre países não-homogêneos. Além disso, a TPP é flexível para a adesão futura de outros países.

 

Mesmo com os sucessos limitados da OMC a partir do TFA em 2013, a falta de liderança e impasse nessa Organização e a influência da China na região e no mundo deram ímpeto à TPP.  

 

Qual o impacto econômico da TPP?

 

Segundo estudo publicado pelo Peterson Institute for International Economics[2], a TPP pode aumentar a renda real anual nos Estados Unidos em US$ 131 bilhões (0,5% do PIB do país) e as exportações anuais em US$ 357 bilhões até 2030. Em contraste com os resultados do Peterson Institute, a Comissão para o Comércio Internacional dos Estados Unidos (USITC, sigla em inglês) concluiu, em maio, que o impacto da TPP seria consideravelmente menor: a TPP implicaria um aumento de US$ 57,3 bilhões na renda real anual dos Estados Unidos até 2032, ao invés de US$ 131 bilhões[3].

 

De acordo com a mesma pesquisa, os Estados Unidos serão os principais beneficiários da TPP em termos absolutos, com US$ 8 bilhões gerados para os setores de agricultura e mineração, US$ 200 bilhões para a indústria manufatureira e US$ 148 bilhões para o setor de serviços. O Japão será o segundo maior beneficiário da TPP, com um aumento na renda anual de US$ 125 bilhões até 2030.

 

Ao mesmo tempo, China e Coreia do Sul são apontados pelo referido estudo como os países fora da TPP que terão o maior prejuízo com a implementação do acordo, com uma perda de, respectivamente, US$ 18 bilhões e US$ 8 bilhões para o mesmo período. Entre os países não membros da TPP, a União Europeia (UE) é a maior beneficiária, com US$ 48 bilhões de aumento na renda anual até 2030, e Hong Kong com um ganho de US$ 6 bilhões.

 

Para Nicole Bivens Collinson, presidente do escritório de advocacia Sandler, Travis & Rosenberg, baseado em Washington, "[i]nfelizmente, o comércio tornou-se um joguete na política. A TPP fornecerá agricultores, pecuaristas, trabalhadores, marcas etc. dos Estados Unidos, acesso a outros mercados, em uma base competitiva. É fundamental que nós sejamos o primeiro país a participar nesses mercados e garantir a dependência de produtos estadunidenses. Acredito que, eventualmente, os Estados Unidos ratificarão a TPP, assim como a TTIP, mas não está claro se outros concorrentes, tais como a União Europeia ou a China finalizarão seus acordos com esses mercados, efetivamente anulando a competitividade dos Estados Unidos".

 

E para o Brasil, o que a TPP pode significar? Um estudo publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) em junho de 2015[4] considera que as implicações para o Brasil serão negativas. De acordo com o estudo, se a TPP for ratificada e entrar em vigor, os países que não estão participando do acordo sofrerão impactos consideráveis. A regionalização por meio da harmonização regulatória pode não apenas gerar um desvio de comércio que afetaria diretamente o Brasil e os países não membros, como também debilitar o sistema multilateral de comércio.

 

A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) espera revelar, ainda em 2016, dados preliminares de um estudo sobre o impacto da TPP nos países latino-americanos fora do acordo. Tal estudo busca analisar o potencial desvio de exportações da América Latina aos principais mercados, como Estados Unidos, Japão, Canadá e México, bem como a repercussão da imposição de novos padrões na região[5].

 

Possiveis cenários políticos e timing

 

A nova lei da Autoridade para Promoção Comercial (TPA, sigla em inglês) estabelece vários parâmetros para negociações de futuros acordos de livre comércio, assim como prazos para consultas, comunicações e apresentação formal do texto do acordo. Sob a TPA promulgada em 2015, a Casa Branca deve publicar o texto do acordo comercial pelo menos 60 dias antes de que seja assinado, mas é obrigada a notificar o Congresso 90 dias antes de assinar qualquer tratado. Tais requisitos já foram cumpridos, mas ainda é preciso que a Casa Branca apresente ao Congresso um projeto de lei que implemente a TPP: esse projeto deve incorporar as alterações jurídicas necessárias para a participação dos Estados Unidos na TPP.Quando o texto dessa proposta for apresentado formalmente ao Congresso para sua análise, este teria um prazo de 90 dias legislativos para aprová-lo ou rejeitá-lo, sem possibilidade de emendas. Contudo, com o prazo de 90 dias legislativos esgotado para 2016 e o atraso do presidente Obama em apresentar a proposta, o Congresso poderia optar por votar a medida em 2017.

 

Diante desse contexto, existem maiores chances de que a liderança da Câmara e Senado empurre o voto da TPP para novembro ou dezembro, após as eleições. Como o Executivo e Legislativo estarão em fase final de mandato, será difícil conquistar o número de votos necessários para ratificar a TPP.

 

A outra possibilidade é que o voto seja postergado para 2017, quando serão empossados o novo Executivo e Legislativo. Ambos os candidatos à Presidência, Donald Trump e Hillary Clinton, indicaram que não apoiam a TPP. Durante debate do Partido Democrata realizado em outubro, Clinton apresentou um posicionamento mais brando: segundo ela, o acordo não será capaz de gerar novos empregos e aumentar o salário dos trabalhadores estadunidenses. Em uma campanha eleitoral em Ohio, Clinton manifestou oposição à TPP “porque quando eu vi o que estava nela, ficou claro para mim que havia muitas brechas, muitas oportunidades para as pessoas levarem vantagem". Embora Trump se declare favorável ao livre comércio, considera a TPP uma "ameaça mortal à indústria estadunidense", principalmente devido à perda de empregos na área automobilística que decorrerá da implementação do acordo, segundo o candidato. Assim, Trump propõe que os Estados Unidos se retirem da TPP e negociem tratados bilaterais com alguns dos países que hoje compõem a Parceria.

 

A leitura conjunta do estudo pouco otimista da USITC, de um lado, e das críticas dos candidatos à Presidência, de outro, sugere que é provável que, em novembro e dezembro, haja pouco apetite legislativo para os parlamentares enfrentarem um assunto massivo como a TPP.

 

No Congresso, o apoio ao acordo permanece claramente dividido. O deputado Sander Levin (democrata de Michigan), vice-presidente do Subcomitê de Comércio na Câmara, explicou suas preocupações em várias áreas da TPP. Levin questiona como os padrões trabalhistas seriam definidos na Malásia, no México e no Vietnã; e se haveria manipulação do câmbio por parte dos países. Além disso, Levin afirma que as regras de origem na TPP são mais fracas do que aquelas contidas no Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês).

 

Já o senador Ron Wyden (democrata de Oregon) e vice-presidente do Senado, apoia a TPP, mas está temeroso quanto à implementação do acordo e ao cumprimento de suas regras em cada país. Apesar disso, Wyden recentemente comentou que, a cada cinco empregos em Oregon, um depende do comércio internacional, e estes geralmente oferecem remuneração mais elevada.

 

De acordo com o representante de Comércio dos Estados Unidos (USTR, sigla em inglês), Michael Froman, os maiores impedimentos à aprovação legislativa da TPP são, nesse momento, o período de proteção de propriedade intelectual para medicamentos de alta tecnologia biológica e a localização de dados. O senador Orrin Hatch (republicano de Utah), presidente do Comitê de Comércio no Senado, especificou que a TPP somente oferece até oito anos de proteção para dados de teste biológico. Hatch demanda que o acordo corresponda ao padrão estadunidense de 12 anos. Froman confirmou que está trabalhando com o Congresso e o setor privado para remediar esse assunto sem que seja necessário renegociar o acordo. Com relação ao outro tema controverso, Froman declarou que está prestes a alcançar uma solução. Empresas de Wall Street ameaçaram remover seu apoio à TPP se a provisão de dados transfronteiriços não for satisfatória[6]. Ainda, parlamentares de estados produtores de tabaco, como Carolina do Norte, manifestaram sua insatisfação com a não incorporação do tabaco ao mecanismo de solução de disputas investidor-Estado da TPP.

 

Considerações finais

 

Diante dos debates eleitorais, dos assuntos pendentes e das incertezas no Congresso estadunidense, é provável que a votação sobre a ratificação da TPP seja postergada para o período posterior às eleições ou para o início de 2017.

 

Caso seja ratificada por seus membros, a TPP será o maior acordo de livre comércio até então negociado pelos Estados Unidos, eliminando barreiras e estabelecendo normas que excedem acordos vigentes no país e também na OMC. Em meio às preocupações do Congresso, o Executivo precisará provar que os membros do acordo estão preparados para a implementação dos requisitos da TPP antes que esta entre em vigor nos Estados Unidos. Vários congressistas questionaram a capacidade dos países de remover barreiras não tarifárias e de cumprir com as novas regras de propriedade intelectual, trabalho e meio ambiente.

 

Cabe ressaltar o custo de recuar a essa altura. O relatório do Serviço de Pesquisa do Congresso[7], publicado em junho de 2016, aponta elementos que considera relevantes para a apreciação do Congresso nesse processo. Por exemplo, se a TPP for rejeitada pelo Congresso, qual será o impacto na política comercial estadunidense e na percepção da liderança dos Estados Unidos na região Ásia-Pacífico? Como será afetada a credibilidade dos Estados Unidos no que diz respeito às futuras negociações comerciais? Até novembro e dezembro, o papel do embaixador Froman será discutir e ressaltar esses pontos críticos junto ao Congresso. Embora haja otimismo no Executivo quanto à aprovação da TPP ainda neste ano, se a votação for postergada para 2017, o futuro desse acordo será ainda mais incerto.

 

* Celia Feldpausch é presidente da CTF Consulting Services.




[1] Ver, por exemplo: <http://bit.ly/29Eo47e>.

[2] Ver: Petri, Peter A.; Plummer, Michael G. The Economic Effects of the Trans-Pacific Partnership: New Estimates. In: Working Paper Series No. 16-2, jan. 2016. Disponível em: <http://bit.ly/29APcoL>.

[3] Ver: Broadbent, Meredith M. et al. Trans-Pacific Partnership Agreement: Likely Impact on the U.S. Economy and on Specific Industry Sectors. USITC (TPA-105-001), mai. 2016. Disponível em: <http://bit.ly/1TZJtoh>.

[4] Ver: Carneiro, Flavio Lyrio. Parceria Trans-Pacífico: um acordo megarregional na fronteira da regulação do comércio internacional? In: Texto para Discussão No. 2108. Brasília: IPEA, jul. 2015.

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12 Julho 2016
Que impactos a convergência regulatória promovida pela TPP pode ter sobre os custos do comércio? Para analisar essa questão, os autores dedicam especial atenção ao Capítulo 25 do acordo, bem como às regras encontradas em instrumentos da OCDE e da APEC.
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