As expectativas para a era Trump e o papel do Congresso na formulação da política comercial

24 Agosto 2017

Desde a campanha presidencial, Donald Trump tem defendido uma agenda comercial que coloque “a América em primeiro lugar”. Durante a corrida eleitoral, criticou os mega acordos negociados durante a gestão Obama, prometendo retirar os Estados Unidos da Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) e renegociar o Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês), além de ter questionado a existência de déficit comercial com diversos parceiros.

 

Já empossada, a administração Trump enviou um relatório ao Congresso, no início de março, apresentando uma agenda que enfatiza a preferência por acordos bilaterais, em detrimento dos multilaterais. O documento alega que a Organização Mundial do Comércio (OMC) não é eficaz. Ainda, reforça o tom protecionista da campanha de Trump e denuncia práticas de outros países, em referência velada à China. Diz o texto: “importantes setores da economia global e mercados significativos ao redor do mundo têm sido distorcidos por subsídios governamentais, roubo de propriedade intelectual, manipulação da moeda, empresas estatais, violações de leis trabalhistas, uso de trabalho forçado e inúmeras práticas desleais” que não serão mais toleradas porque “prejudicam os Estados Unidos”[1].

 

A postura de Trump é paradoxal: ao mesmo tempo em que representa uma ruptura em relação a um pilar da ordem liberal erigida pelos Estados Unidos e defendida pelo país nos últimos setenta anos, também reforça uma tradição da política comercial do país, que se tornou menos internacionalista e mais focada na noção de fair trade desde o fim da Segunda Guerra Mundial[2]. Segundo a política do fair trade, os Estados Unidos adotam, quando julgam necessário, medidas unilaterais para lidar com seus principais competidores. No passado, isso ocorreu usualmente pela utilização da “Seção 301” da legislação comercial, pela qual o representante dos Estados Unidos para o Comércio (USTR, sigla em inglês) determinava a abertura de setores econômicos de parceiros comerciais sob pena de impor restrições de acesso ao mercado estadunidense.

 

No novo documento, Trump sugere o resgate da “Super 301”, como ficou conhecida. O texto diz que as investigações que levem ao uso dessa lei “podem ser iniciadas de acordo com solicitações de trabalhadores e negócios privados dos Estados Unidos ou uma determinação pelo USTR” e que “adequadamente utilizada, a Seção 301 pode ser uma alavanca poderosa para incentivar países estrangeiros a adotar políticas mais favoráveis ao mercado”[3]. Além disso, Trump também tem feito referência à Lei de Expansão Comercial de 1962, que permite a aplicação de sanções comerciais de emergência relacionadas a segurança nacional ou ligadas ao setor de defesa. Acredita-se que a medida poderia ser uma forma de proteger o setor siderúrgico, que foi alvo direto da campanha de Trump, sobretudo no meio Oeste dos Estados Unidos.

 

Se, por um lado, é evidente a retórica protecionista do governo Trump, por outro, ainda é cedo para determinar se haverá, de fato, uma guerra tarifária ou comercial. Isso, por duas razões: primeiro porque, do ponto de vista das competências institucionais, não cabe ao presidente, de forma unilateral, deliberar sobre a política comercial; segundo porque as forças interessadas no tema, sobretudo as corporações, devem estabelecer um contrabalanço político à agenda restritiva de Trump.

 

Em O Federalista, livro que reúne artigos escritos pelos pais fundadores dos Estados Unidos durante a independência do país, James Madison eternizou uma das frases mais conhecidas do ideário republicano: “Se os homens fossem anjos, não seria necessário haver governo algum”. Essa premissa, associada ao pensamento liberal de Montesquieu, que se contrapõe às práticas do absolutismo europeu, deu origem a uma organização política que almejava, antes de tudo, conter abusos de poder e excessos unilaterais.

 

Como resultado, a Constituição dos Estados Unidos definiu, desde o princípio, que o país seria administrado com base na separação de poderes e na definição de mecanismos de freios e contrapesos institucionais mútuos. Em outros termos, a divisão de competências implica que nenhum governante terá, por conta própria, condições de ditar a agenda e promove a necessidade de diálogo, negociação e um constante “convite à disputa”, como definem Rosati e Scott[4].

 

No que diz respeito especificamente ao comércio exterior, a Constituição dos Estados Unidos atribui autoridade expressa ao Congresso para “regular as trocas com nações estrangeiras” e “definir e cobrar taxas, tarifas, impostos e contribuições especiais” (Artigo 1). Apesar disso, o texto é ambíguo, na medida em que delega ao presidente, no Artigo II, o poder exclusivo de negociar tratados e acordos internacionais.

 

Segundo o levantamento de Hornbeck e Cooper[5], por pelo menos 150 anos o Congresso centralizou tal função a partir da definição de tarifas sobre os produtos importados. Para os autores, tais mecanismos constituíam “o principal instrumento de política comercial e principal fonte de receita federal” do país. Foi apenas nos anos 1930 que eventos legislativos alteraram de forma significativa a dinâmica da política comercial dos Estados Unidos, redefinindo, inclusive, a participação do Poder Executivo nesse processo.

 

O primeiro marco nesse sentido foi a aprovação da lei apelidada “Smoot-Hawley”, que definiu tarifas protecionistas no período entre-guerras a fim de atender aos interesses de produtores nacionais afetados pela Grande Depressão. Tal lei fez com que os principais parceiros comerciais dos Estados Unidos retaliassem o país, o que restringiu o comércio e aprofundou ainda mais a crise econômica. Isso levou ao segundo marco: a promulgação da Lei de Acordos Comerciais Recíprocos de 1934, que autorizou o presidente a negociar acordos que reduzissem tarifas em níveis pré-aprovados. Foi a primeira vez em que o Congresso expressamente delegou ao presidente a autoridade de negociação comercial, ainda que tenha feito isso mediante a necessidade de uma revisão periódica desses poderes.

 

Nos trinta anos que se sucederam, o Congresso renovou a autoridade comercial dos presidentes por onze vezes, até que, em 1962, por meio da Lei de Expansão Comercial, expandiu o papel do Executivo na redução ou eliminação de tarifas por mandatos de cinco anos. A Rodada Kennedy do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês) foi negociada dessa forma. Como consequência, para a Rodada Tóquio, o Executivo pressionou o Congresso até que uma nova autorização de teor semelhante fosse obtida. Isso ocorreu por meio da Lei de Comércio de 1974, que desembocou, cinco anos depois, na Lei de Acordos Comerciais, quando foram implementadas as decisões dessa rodada de negociação. Nesse período, o uso do termo fast track foi popularizado para referir-se ao poder provisório concedido pelo Congresso ao presidente para negociar questões comerciais.

 

Em 1984, a Lei de Comércio e Tarifas alterou a Lei de Comércio de 1974, passando a contemplar acordos bilaterais de livre comércio. Em 1988, com a Lei Geral de Comércio e Competitividade, o Congresso conferiu aos presidentes o direito de denunciar práticas ilegais e retaliar competidores desleais. Por meio dela e de seus desdobramentos, foi possível negociar a Rodada Uruguai, na qual foi criada a OMC.

 

Quando o fast track expirou, em 1994, o Congresso não aprovou mais nenhum instrumento dessa natureza até a Lei de Comércio de 2002. O fast track passou então a ser chamado de Autoridade para a Promoção Comercial (TPA, sigla em inglês) e incorporou elementos trabalhistas e ambientais como importantes variáveis do processo negocial. Ademais, a lei criou um novo mecanismo consultivo para o Congresso e permitiu o estabelecimento de inúmeros acordos de livre comércio e a negociação da Rodada Doha.

 

Expirada em 2007, a TPA permaneceu válida apenas para acordos que já estavam em negociação. Somente em 2015, com a aprovação da Lei de Extensão da Preferência de Comércio, o Congresso voltou a autorizar que o presidente pudesse negociar acordos comerciais – nesse momento, visando a estratégia de Obama com a Ásia e a Europa. Diante desse panorama, fica claro que, também para Trump, fazer mudanças substantivas no campo comercial dependerá da capacidade de barganha junto ao Legislativo.

 

Nesse caso, vale pontuar que, embora o partido republicano possua maioria no Congresso, trata-se, antes de tudo, de um partido heterogêneo, no qual atingir o consenso nem sempre é tarefa fácil. Trump tem enfrentado dificuldades em matérias que inicialmente pareciam menos áridas para o debate dentro do Congresso, como a revisão do Obamacare. Isso porque alas mais radicais do partido não consideram razoáveis as propostas que vêm da Casa Branca e estão dispostas a impedir seu avanço.

 

Além disso, as complexas estruturas burocráticas típicas da administração pública podem dificultar ou retardar decisões inicialmente concebidas por Trump a partir de uma perspectiva condicionada aos tempos e processos característicos do universo privado. Isso significa que, para avançar na pauta comercial desejada, o presidente não precisa apenas investir capital político na criação de saídas negociadas com o Congresso: também deve fazê-lo submetido a um sistema complexo de instâncias e interesses variados.

 

Do ponto de vista do trâmite institucional, na Câmara de Representantes, o Comitê de Meios e Recursos é a instância que se ocupa da criação de impostos e aumento das receitas do governo. Ao Subcomitê de Comércio, cabe a elaboração de leis e a supervisão do poder Executivo em questões comerciais. No Senado, o Comitê de Finanças ocupa-se de questões nessa matéria por meio do Subcomitê de Comércio Internacional, Alfândega e Competitividade Global. Além dessas instâncias, que são os principais órgãos legislativos específicos, vários outros comitês participam do processo decisório em política comercial em ambas as casas – a exemplo do Comitê sobre Agricultura, Nutrição e Florestas; Comitê sobre Comércio, Ciência e Transporte; Comitê sobre Energia e Comércio;Comitê sobre Serviços Financeiros; Comitê sobre Assuntos Exteriores; e Comitê sobre Pequenos Negócios.

 

Por fim, é importante ter claro que os congressistas são, em geral, reféns de seus financiadores, e que estes são, em grande medida, originários do lobby agrícola e de empresas com vocação internacional. Nesse caso, não é desprezível que as organizações vejam no protecionismo dos Estados Unidos o desencadeamento de medidas retaliatórias, que podem incidir sobre si mesmas e sua pauta exportadora. Seria preciso convencer grupos poderosos de que ressuscitar algumas práticas do passado não levaria a uma Smoot-Hawley 2.0.

 

* Fernanda Magnotta é coordenadora do curso de Relações Internacionais da FAAP, doutoranda do Programa San Tiago Dantas (UNESP/UNICAMP/PUC-SP) e pesquisadora do Núcleo de Estudos e Análises Internacionais e do Núcleo de Estudos sobre a Política Externa dos Estados Unidos.




[1] Ver: USTR. Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, 2017, p. 4. Disponível em: <http://bit.ly/2mvcLGq>.

[2] Trata-se de hipótese defendida por Mendonça, Lima e Vigevani, em análise que compreende padrões identificados entre os anos 40 e 80, muito antes da ascensão de Trump. Ver: Mendonça, Filipe de Almeida do Prado; Lima, Thiago; Vigevani, Tullo. Instituições e política comercial nos Estados Unidos: política internacional, demandas domésticas e design institucional. In: Economia e Sociedade, Campinas, Vol. 26, No. 1 (59), pp. 45-77, abr. 2017.

[3] Ver: USTR, 2017, p. 5. Disponível em: <http://bit.ly/2mvcLGq>.

[4] Ver: Rosati, Jerel; Scott, James. The Politics of United States Foreign Policy. Boston: Wadsworth, 2011.

[5] Ver: Hornbeck, J. E.; Cooper, William H. Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy. In: Congressional Research Service, 2011.

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