Cadeias globais de valor: a nova realidade do comércio internacional

27 Março 2015

O padrão de comércio internacional transformou-se notavelmente nos últimos 25 anos. As empresas hoje distribuem suas operações pelo mundo – desde o projeto dos produtos até a fabricação das peças, sua montagem e comercialização. Isso tem contribuído para a formação de cadeias internacionais de produção, que têm alterado o processo produtivo e os modelos comerciais no mundo[1].

 

Com efeito, o surgimento das CGVs desencadeou um forte aumento do fluxo comercial de bens intermediários, que atualmente representam mais da metade dos bens importados pelas economias que compõem a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e quase três quartos das importações dos países em desenvolvimento de maior porte, como Brasil e China[2].

 

O setor de serviços desempenha um papel central na operação das CGVs e das redes internacionais de produção – sobretudo em transportes, comunicação e outros serviços de negócios. Os bens e serviços agora estão totalmente interligados, sua produção é inseparável e as decisões de investimento afetam seus fluxos e os modelos de comércio internacional. No entanto, a formação de cadeias de valor de serviços ainda está começando a ser estudada.

 

Essa nova realidade refletiu-se nas estatísticas, que, há pouco tempo, atribuíam o valor comercial total de um bem (ou serviço) apenas ao último país exportador, o que acabava por sobrevalorizar a importância do produtor final na cadeia. Ao reconhecer a necessidade de adaptação para refletir essas novas relações comerciais, a Organização Mundial do Comércio (OMC) e a OCDE inauguraram um esforço conjunto para produzir estatísticas de comércio internacional com base no valor agregado. Nessa nova proposta, decompõem o valor adicionado em cada etapa da cadeia e avaliam a contribuição de cada parceiro comercial ao processo produtivo[3].

 

As discussões em torno das CGVs incluem temas variados, como as motivações e operações das empresas; a aplicação de políticas industriais; a conscientização sobre a importância dos serviços e da logística no funcionamento das CGVs; o estreito laço entre comércio e investimentos; e, por fim, a influência dos acordos regionais e das regras preferenciais de origem sobre os modelos de comércio articulados no âmbito das CGVs. Também é importante mencionar que a participação nessas cadeias pode trazer consequências para o desenvolvimento econômico, afetando os países que fazem parte das CGVs e aqueles que estão fora delas.

 

Em um contexto de interdependência, a importância das cadeias globais de valor (CGVs) continuará crescendo, razão pela qual os legisladores devem compreender suas implicações, especialmente no que se refere à gestão de políticas públicas. Portanto, é necessário reavaliar e atualizar os estudos sobre o tema e as políticas nessa seara, de modo que reflitam a nova estrutura do comércio internacional e a operação das CGVs.

 

As cadeias globais de valor são, na verdade, regionais

 

Antes de tudo, é preciso questionar o mito de que as CGVs são “globais”. A natureza da operação é regional e está concentrada geograficamente em três núcleos: América do Norte, Europa e Leste Asiático. As primeiras duas regiões são principalmente centros consumidores, e a terceira constitui uma fonte de suprimentos. A região asiática tem experimentado transformações, uma vez que a China segue movimentando sua economia para um crescimento orientado ao consumo interno.

 

Os custos de transporte, comunicação e qualidade da infraestrutura têm contribuído para criar esse formato. Os acordos de comércio regionais – sobretudo aqueles que envolvem atores comerciais de maior importância – também têm desempenhado um papel fundamental na criação de cadeias regionais de valor, uma vez que suas disposições sobre regras de origem e acumulação influenciam os fluxos de investimento e os níveis de participação na produção.

 

Catalizadores das cadeias globais de valor

 

As decisões de investimento das empresas multinacionais – mais precisamente, as atividades de terceirização e fragmentação geográfica – criam CGVs em todo o mundo. Nesse sentido, a operação das cadeias de valor deriva da mudança comportamental das empresas e deve ser compreendida como parte da transformação microeconômica dessas firmas.

 

Existem grandes incentivos para que uma companhia com inserção na economia internacional “desverticalize” sua produção. Esse processo altera a natureza da concorrência empresarial: em um quadro de produção globalizada, as principais motivações para as empresas tornam-se a redução de custos de transação e a diminuição dos riscos.

 

Nesse contexto, as CGVs não são uniformes: algumas resultam da ação de empresas que visam ao aumento do valor agregado de seu produto, e outras são impulsionadas por firmas que buscam estabelecer sua produção em localidades de baixo custo.

 

As barreiras que impedem que as empresas participem das redes das CGVs variam de acordo com o porte da firma[4]. As pequenas e médias empresas (PMEs), por exemplo, enfrentam barreiras como: i) dificuldades para acessar o financiamento comercial; ii) identificação de sócios para operações dentro das CGVs; e iii) sistema de pagamentos. Ainda assim, as PMEs muitas vezes figuram entre as principais participantes das CGVs.

 

Tudo isso é importante para o desenvolvimento, pois a maioria das empresas que participam das CGVs em países em desenvolvimento são PMEs. Ademais, a localização destas em relação às multinacionais no interior das cadeias pode ter implicações distintas e influenciar os tipos de benefícios extraídos, tanto para as firmas como para a economia anfitriã. Existem poucas informações sobre esses aspectos, pois grande parte da atividade não é tratada estatisticamente, como as vendas de subsidiárias estrangeiras.

 

Outra variável importante é a influência dos preços relativos e de fatores macroeconômicos sobre a capacidade das multinacionais e das PMEs de se posicionarem dentro das cadeias de valor. Existe uma interdependência entre variáveis macroeconômicas e variáveis de preço-custo, que dizem respeito, por exemplo, à divisão entre países com taxa de câmbio sobrevalorizada e subvalorizada dentro da América Latina, em função da importância que cada país atribui às exportações. Trata-se de um fator determinante da participação e do posicionamento dos países dentro das CGVs.

 

Tampouco se pode ignorar a importância do setor de serviços em suas atividades incorporadas nas matrizes produtivas do setor manufatureiro, agrícola e de recursos naturais das cadeias de valor. Da mesma forma que nos mercados desenvolvidos, as empresas das economias em desenvolvimento podem capturar os benefícios de algum serviço ao ingressar em uma CGV, absorvidos como vantagens de custo, e, a partir disso, converter o setor de serviços em um importante veículo para que as PMEs se insiram nas redes globais de produção.

 

A importância dos custos logísticos e da facilitação do comércio nas CGVs

 

As cadeias globais de valor só podem funcionar de maneira eficiente se o entorno de comércio e negócios assim o “permitirem”. Nesse caso, são cruciais os custos de transporte e as operações fronteiriças. A distância é um fator relevante quando se analisa por que as cadeias de valor funcionam como “modelos regionais de produção”. Não importa apenas a distância entre produtores, mas também entre mercados.

 

As dificuldades colocadas por esse fator podem ser atenuadas por meio do aprimoramento das instalações portuárias e aeroportuárias e pelo aperfeiçoamento de serviços correlatos, como nas áreas de tecnologia da informação, procedimentos aduaneiros e sistemas de inventário de baixo custo.

 

Para que se alcance uma maior efetividade, sugere-se que os governos tratem a logística de maneira holística. No âmbito da OMC, foi apresentada uma proposta para que os negociadores se concentrassem no tema da logística e elencassem vários setores relevantes em serviços (por exemplo, manipulação de carga, armazenamento e serviços de agenciamento) para então negociá-los em pacotes. Temas de facilitação do comércio, como procedimentos aduaneiros e fronteiriços, seriam tratados em um pacote paralelo. Essa proposta para facilitar a operação da cadeia de suprimentos não surtiu efeito na OMC, uma vez que a aprovação do Acordo sobre Facilitação do Comércio gerou a expectativa de que, por meio desse tratado, haveria avanços nessa direção.

 

Benefícios da participação na CGV

 

A natureza de uma CGV varia segundo o setor econômico e tem implicações para o desenvolvimento dos países. As CGVs intensivas em recursos naturais, por exemplo, são muito diferentes das cadeias industriais. Já os serviços são parte de todas as cadeias de valor e são oferecidos em todos os pontos das cadeias produtivas. A participação no setor de serviços deveria ser possível para todos os países, independentemente da dotação de seus recursos, pois a oferta de serviços depende de habilidade, educação, treinamento e do ambiente das políticas públicas mais gerais – áreas em que os governos podem atuar.

 

Assim, tanto os países em desenvolvimento como os desenvolvidos devem ser capazes de obter algum tipo de valor ao participarem das CGVs. Em relatório recente, a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês) mostrou que, à medida que os países aumentam sua participação nas cadeias de valor, também aumentam as taxas de crescimento de seu produto interno bruto (PIB)[5].

 

No entanto, alguns formuladores de política têm questionado a concentração de valor em alguns países que fazem parte de uma cadeia produtiva, sobretudo porque as CGVs são lideradas por empresas multinacionais. Muitos países em desenvolvimento temem que os membros da OCDE administrem essa agenda para fazer do mundo um lugar “seguro” para a operação de suas empresas. Temem, ainda, que os países desenvolvidos utilizem as CGVs para institucionalizar vantagens no mercado internacional.

 

Cabe ressaltar que parte significativa da América Latina e da África continua fora da estrutura das CGVs. A divisão entre “participantes” e “não participantes” pode minar a natureza multilateral do sistema comercial e criar polos de oportunidades divergentes.

 

Consequências positivas das CGVs

 

É importante diferenciar o ingresso em uma “cadeia de valor” da obtenção de “valor dentro da cadeia”. A participação nas CGVs depende dos vínculos ascendentes ou descendentes dentro dessa cadeia. Aqui, os empregos de pouco valor agregado podem merecer atenção especial, sobretudo para os países em desenvolvimento, pois constituem o primeiro passo de inserção na cadeia de suprimentos – sem o qual não se pode iniciar o aumento gradual de valor agregado.

 

A experiência da empresa Intel, na Costa Rica, é um caso interessante[6]. Há 15 anos, a Intel construiu uma planta de montagem de microchips. Sua operação nesse país evoluiu, ao longo dos anos, para um centro de pesquisa e desenvolvimento, o qual é hoje considerado uma importante fonte de novos projetos. A presença da Intel na Costa Rica impulsionou a capacitação de uma nova geração de engenheiros, o que, por sua vez, teve consequências positivas para toda a economia. A presença da multinacional no país centro-americano estimulou, ainda, a entrada de novos investidores, como a Hewlett-Packard – que passou a demandar engenheiros locais com conhecimentos em computação em nuvem.

 

O exemplo da Costa Rica também mostra como os governos podem colaborar com as multinacionais na criação de novos grupos de trabalhadores qualificados. O centro de treinamento da IBM, em San José, analisa as grades curriculares das universidades com o objetivo de assegurar que as disciplinas oferecidas sejam relevantes para as futuras necessidades não apenas da indústria em geral, mas também dos mercados doméstico e de exportação. Com isso, é possível observar como os governos podem se valer das CGVs para impulsionar seu próprio desenvolvimento, iniciando na parte inferior das cadeias, mas com a possibilidade de ascender graças à capacidade de estimular a criação e a inovação.

 

Para que os países obtenham vantagens por sua participação, devem, em primeiro lugar,  desenvolver capacidades produtivas e tecnológicas e habilidades profissionais adequadas. Além disso, é preciso debater de forma profunda a relação entre a participação em uma CGV e a redução do valor agregado doméstico, bem como quais as vias de desenvolvimento que o país pode seguir a partir de sua inserção em uma cadeia – sabendo que nem todas trarão os mesmos resultados.

 

Algumas perguntas permanecem sem resposta, como a maneira de ingressar nas CGVs, como competir dentro delas, como pular etapas de desenvolvimento e como se movimentar dentro da cadeia para manter uma presença competitiva nos mercados internacionais.

 

Conexão das políticas comerciais, industriais e as CGVs

 

Dada a natureza globalizada da produção, do investimento e do comércio, os governos devem promover a participação nas CGVs por meio de políticas públicas. Nessa avaliação, é preciso que considerem que nem todas as políticas úteis são de cunho comercial. A qualidade das instituições e da infraestrutura, os incentivos para os investidores e para as empresas dentro da economia local e o nível de corrupção no Estado são elementos importantes nas decisões de investimento para o abastecimento nas CGVs.

 

Não isentos de controvérsias, muitos analistas acreditam que a política industrial seria capaz de inserir um país nas CGVs, uma vez que pode influir – e até criar – vantagens comparativas. As políticas industriais adotadas por Brasil e Coreia do Sul, por exemplo, resultaram em modelos comerciais que são utilizados até os dias de hoje – e é nesse contexto que se deve interpretar o atual debate sobre a “revitalização das políticas industriais”.

 

A chave de toda a discussão é o estímulo à inovação e à propagação de capital e ideias, o que pode, em grande medida, ser logrado por meio dos fluxos de investimento estrangeiro direto. Outras políticas, como educação e capacitação profissional, podem ajudar a criar essas vantagens comparativas com uma base “doméstica”, sobretudo no setor de serviços – atividade em que o capital humano e as habilidades são essenciais para a competitividade.

 

Em geral, entende-se que as políticas industriais podem exercer um papel positivo na promoção da globalização das empresas quando desenhadas sobre a base da vantagem comparativa. As políticas governamentais podem ser especialmente úteis e necessárias para a superação de dificuldades como acesso a financiamento e informações sobre potenciais sócios, que afetam a participação das PMEs nas cadeias globais de valor.

 

A evolução da OMC e o contexto das CGVs

 

As CGVs trouxeram mudanças importantes no sistema multilateral de comércio, não apenas no que diz respeito à sua estrutura, mas também ao papel da OMC. Porém, a abordagem comercial necessária diante do surgimento das CGVs extrapola a agenda tradicional de comércio. Mais do que estar “dentro das fronteiras”, a nova forma de pensamento deve abarcar medidas regulatórias que “atravessam fronteiras”, ou seja, todos aqueles aspectos que afetam o funcionamento da cadeia de suprimentos em cada um dos pontos de operação.

 

O funcionamento das CGVs desafia muitas das regras da OMC, que insistem em tratar dos problemas isoladamente, e não dentro de um sistema integrado. A partir de tal contexto, deve-se indagar se os países realmente precisam das disciplinas da OMC para avançar com as CGVs. Qual é o lugar das cadeias de valor no escopo das normas comerciais, se grande parte da agenda segue uma lógica nacional?

 

Até hoje, não está claro o que poderia funcionar como base de um enfoque para os diferentes membros da OMC com relação às CGVs e quais seriam suas vantagens e desvantagens. De todo modo, a avaliação deve concentrar-se naquilo que as cadeias de valor podem fazer pela OMC, e não no que esta Organização pode fazer pelas cadeias de valor.

 

A necessidade de novas negociações na OMC pode ser prematura. Contudo, o Programa de Trabalho que será desenvolvido ao longo de 2015 deve considerar as conexões criadas pelas CGVs com vistas a articular um enfoque holístico sobre o comércio. Como as CGVs são mais regionais que globais, a OMC pode desempenhar uma função na redução da fragmentação do sistema multilateral de comércio, por meio da designação de políticas que auxiliem a incorporação de regiões em desenvolvimento a esse novo fenômeno comercial.

 

Considerações finais

 

É claro que as políticas comerciais impactam de maneira significativa o funcionamento das CGVs. No entanto, o programa das CGVs precisa levar o debate para além da agenda comercial, pois o alcance dessas redes produtivas é muito maior. Ainda, existe a necessidade de uma agenda de políticas complementares para cobrir temas que “atravessam fronteiras”, tais como infraestrutura e educação.

 

No âmbito multilateral, a logística, os serviços e a facilitação do comércio devem ser analisados e discutidos como um pacote holístico. No longo prazo, isso implica repensar a estrutura legal e institucional da OMC. Por exemplo, talvez seja necessário reavaliar a modalidade do compromisso único (single undertaking) para que algum avanço seja logrado. As iniciativas plurilaterais atuais, como as negociações do Acordo de Comércio em Serviços (TISA, sigla em inglês), poderiam ocupar esse vácuo e, quem sabe, contribuir para reduzir a tão grande distância que separa os negociadores comerciais em Genebra do mundo empresarial em termos de compreensão desses temas.

 

* Sherry M. Stephenson é pesquisadora sênior do International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD). Integra o grupo de especialistas sobre cadeias globais de valor da Iniciativa E15.




[1] Este artigo foi adaptado de um estudo mais extenso, que pode ser encontrado em: <http://bit.ly/1x7sXhb>.

[2] Ver: Ali, Shimelse; Dadush, Uri. The Rise of Trade in Intermediates: Policy Implications. Washington, D.C.: Carnegie Endowement for International Peace, 2011. Disponível em: <http://ceip.org/1x7rZBC>.

[3] Base de dados da OCDE-OMC sobre comércio por valor agregado. Disponível em: <http://bit.ly/LxilkF>.

[4] Ver: USITC. Small and Medium-Sized Enterprises: U.S. and EU Export Activities, and Barriers and Opportunities Experienced by U.S. Firms. Washington, D.C.: USITC, jul. 2010. Disponível em: <http://1.usa.gov/198HDkR>.

[5] Ver: UNCTAD. World Investment Report. Nova York: UNCTAD, 2013. Disponível em: <http://bit.ly/1re9lDL>.

[6] Ver: World Bank. The Impact of Intel in Costa Rica. Investing in Developing Series. Washington, D.C.: World Bank, 2006. Disponível em: <http://bit.ly/1MSAEto>.

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