Começaram as guerras no comércio digital: delineando os campos de batalha regulatória

14 Março 2018

Neutralidade da rede, localização de dados, privacidade e condições de concorrência são apenas alguns dos campos de batalha regulatória nas guerras comerciais que têm sido gestadas em meio à transformação digital. O escopo dessas guerras é global, e há muito em jogo. As manobras de abertura incluem uma declaração dos Estados Unidos de que os dados devem circular livremente através das fronteiras, bem como a decisão de dispensar a neutralidade da rede, beneficiando sua liga de empresas de maior porte que dominam a “nuvem” e a web. A China contrapôs tais movimentos com sua “Grande Muralha Digital”, atrás da qual tem preparado seus próprios campeões nacionais, sempre visando o longo prazo. Embora distraída com suas fissuras políticas, a União Europeia (UE) se moveu em direção a fluxos de renda tributária gerados na esfera digital, enquanto formula estratégias para defender seus interesses – ainda que seja preciso definir quais seriam esses interesses. A lista poderia continuar com casos a fio. As pequenas economias abertas reúnem-se para avaliar suas opções de alinhamento. E, sim, há uma série de guerreiros digitais, que se mobiliza para defender a ameaçada Digital Commons do cerco imperial[1].

 

A trama está cada vez mais desenvolvida, e estamos apenas no início. A fim de contribuir para o mapeamento das estratégias de batalha, propomos uma taxonomia dos modos de comércio digital e daquele comércio que depende dos meios digitais. Em seguida, o artigo analisa as áreas em que existem barreiras ao comércio e sobre as quais têm incidido intervenções sob a forma de acordos comerciais.

 

A partir desse quadro, comparamos as táticas utilizadas pelos principais atores em acordos internacionais e consideramos as possibilidades de uma paz no comércio digital promovida pela Organização Mundial do Comércio (OMC), bem como de um crescimento inclusivo nesse contexto.

 

Os modos de comércio digital e do comércio que depende dos meios digitais

 

A transformação digital tem facilitado antigos modelos de comércio e permitido formas de intercâmbio inteiramente diferentes. A revolução digital pode ser vista em todos eles: versões digitais de produtos ou serviços competem com versões físicas destes; e modelos de negócios de distribuição/facilitação digital competem com modelos de negócios de distribuição tradicional. Os problemas levantados, potenciais medidas de resposta e consequências para o comércio – e o valor de compromissos em acordos de comércio – variam entre os modos.

 

Já que parece não haver uma classificação amplamente aceita dos modos de comércio digital e do comércio que depende dos meios digitais, a Tabela 1 ilustra a taxonomia que propomos para as transações com base no modo de entrega e na natureza das partes envolvidas.

 

 

O escopo do Modo 1 restringe-se a produtos digitais que são baixados, acessados via streaming ou na “nuvem”. É conduzido através de modelos de negócios como a Netflix, com base no modus vivendi da geração millenial, que prioriza o acesso sobre a posse. Considerando a convenção de que o comércio ocorre entre países, o primeiro problema que surge do Modo 1 diz respeito à localização da fonte e do país de destino. Não há resposta óbvia para isso, já que a “nuvem” não possui um território específico, as cadeias de valor dos serviços de negócios podem estar globalmente distribuídas e as transações são realizadas em qualquer lugar do mundo – por exemplo, enquanto viaja pelo Reino Unido, um canadense pode baixar um artigo on-line de um servidor localizado na Coreia, facilitado por uma empresa com sede nos Estados Unidos. A localização do servidor como um guia para encontrar o país-fonte não é confiável devido aos modelos de negócios Software ou Infraestrutura como Serviço (SaaS ou IaaS, siglas em inglês). O Modo 1 contempla unicamente o comércio baseado em empresas, e não em países.

 

O Modo 2 abrange o comércio de bens e serviços tornado possível por meios digitais. Esse intercâmbio é conduzido por meio do modelo de negócios de “tijolos e cliques” – de firmas como Amazon, que compete palmo a palmo com modelos de distribuição estabelecidos. Em princípio, esses fluxos podem ser mensurados com estatísticas tradicionais de comércio internacional, ainda que o uso desse modelo possa comprometer a qualidade da classificação do produto e levantar questões sobre a relevância dos acordos de livre comércio, já que estes não são desenhados com vistas à facilitação de transações transfronteiriças de varejo. A provisão de serviços “reais” não-digitais através da Internet também se enquadra nesse modo de abastecimento – exemplos incluem serviços de viagens (como reservas de hotéis e compra de passagens aéreas) e compra de softwares, assim como “comércio de tarefas” via outsourcing, o motor da “segunda desagregação” dos processos de trabalho.

 

O Modo 3 consiste em transações peer-to-peer. É realizado por meio de modelos de negócios de firmas como eBay, Uber e AirBnB. Esse modo de comércio intensifica o uso de bens que já são propriedade de um peer. Por outro lado, elimina os intermediários de negócios estabelecidos. Esse modelo levanta novas questões, na medida em que transfere rendimentos, desafia ou compromete regimes regulatórios e tarifários estabelecidos e pode não ser mensurado por meio de estatísticas comerciais.

 

Encontrado com o mesmo nome no Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês), o Modo 4 captura o “comércio de tarefas” a partir de domicílios, com mediação digital. Um modelo relativamente novo de redes de freelance gera essa modalidade: plataformas como Fiverr e Upwork conectam prestadores de serviços a empresas de vários países, criando assim um ambiente de transações H2B – o que pode alterar mercados de trabalho tradicionais e impactar as condições de concorrência em mercados específicos. Por exemplo, uma start-up da Alemanha pode querer contratar os serviços mais baratos de um designer de website filipino através do Fiverr, ao invés de contratar um profissional alemão.

 

Categorizar o Modo 5 é mais complicado. Grande parte dos fluxos de dados não configuram transações digitais, pois não há pagamento e nenhum registro em papel, como faturas e recibos. No entanto, tais fluxos são parte constitutiva e facilitadora do comércio digital e do comércio que depende de meios digitais em todos os quatro modos acima. Em termos de facilitação do comércio, os intercâmbios que se enquadram no Modo 5 não são novos: há muitos anos, fluxos de troca de dados eletrônicos (EDI, sigla em inglês) fazem parte da estrutura institucional do comércio internacional. O que há de novo na economia movida por dados é a compilação destes em bases que passaram a constituir um capital essencial na era da inteligência artificial. Aqui, estão incluídos sobretudo dados pessoais compilados por plataformas como Facebook e Google (nas quais ocorre a simples troca de serviços “gratuitos” por dados dos usuários), aspecto que sustenta a capitalização de mercado dessas plataformas e que, por sua vez, se baseia na capacidade destas de explorar dados de busca, consumo, transação e localização para captar recursos com publicidade.

 

De modo similar, sistemas de pagamento integrados a outros serviços, como o Alipay e o Alibaba da China, podem modelar mercados ao oferecer publicidade sob medida, alterando o cenário da concorrência. De forma mais ampla, são relevantes para várias indústrias os dados gerados pela “Internet das Coisas”, juntamente com tecnologias de “machine learning”, que estão sendo introduzidas em uma escala cada vez maior. Esses dados permitem a otimização de processos, com o potencial de oferecer outras vantagens que, nesse primeiro estágio, não podem ser mensuradas. É a capitalização de dados que gera os ganhos comerciais e, assim, representa a proposição de valor do Modo 5 de comércio digital. Uma outra situação desse tipo envolve empresas inovadoras que, embora possam encontrar alternativas em relação a patentes de terceiros, não são capazes de superar a falta de acesso aos dados necessários para treinar seus próprios algoritmos. Acesso é o ponto chave. Em terceiro lugar, na medida em que a inteligência artificial representa a industrialização do aprender, promete a proliferação de empresas com uma posição dominante e a crescente concentração do mercado.

 

Barreiras ao comércio digital

 

O comércio digital emergiu na era pós-OMC, marcada pela elevada abertura comercial e por novas tecnologias, que ainda não foram capturadas por restrições ao comércio. No entanto, é necessário evitar que medidas protecionistas sejam projetadas sobre a esfera digital. Ao mesmo tempo, os problemas têm aumentado e gerado um contra-ataque regulatório de vários tipos.

 

A Tabela 2 oferece uma categorização preliminar das fricções e barreiras que emergiram dessa tensão, com base em políticas adotadas por governos e nas intervenções de empresas fazendo lobby na área de e-commerce e privacidade de dados. Na confecção da Tabela, utilizamos quatro fontes: Centro Europeu para Economia Política Internacional (ECIPE, sigla em inglês), Business Europe, Escritório do Representante de Comércio dos Estados Unidos (USTR, sigla em inglês) e o Serviço de Pesquisa do Congresso Estadunidense (CRS, sigla em inglês).

 

 

As primeiras quatro categorias são novas para o mundo digital:

 

  • atritos no ambiente facilitador são relevantes sobretudo para o Modo 1 de comércio, pois comprometem o acesso ao mercado e as condições de concorrência para produtos digitais. Como afetam largamente a capacidade de capturar dados, afetam também o Modo 5;
  • barreiras técnicas ao comércio e barreiras tecnológicas são relevantes para os Modos 1, 2, 3 e 4, na medida em que afetam a intermediação digital de transações e podem ter o efeito de barreiras técnicas ao comércio. As primeiras têm uma característica “horizontal”, ao passo que as barreiras tecnológicas parecem ser mais específicas para empresas individuais e para tecnologias patenteadas; e
  • requerimentos para localização de dados afetam os Modos 1, 2, 3 e 4, se considerados como custos de transação. Se tomados como base para a política industrial na era da inteligência artificial, tais requerimentos são fundamentais para o Modo 5.

 

As outras quatro categorias de tensões são amplamente conhecidas por serem análogas àquelas do comércio no meio físico:

 

  • temas envolvendo direitos de propriedade intelectual perpassam todos os modos;
  • restrições fiscais e de estabelecimento de empresas afetam primordialmente os Modos 1, 2, 3 e 4, já que impactam transações comerciais; e
  • temas envolvendo estatais e licitações podem ser cruciais para o Modo 5, já que o acesso a dados é uma premissa para o acesso a projetos e clientes.

 

Sobre esse último aspecto, é provável que testemunhemos a inversão de abordagens comerciais no mundo físico: se empresas antigamente faziam investimentos de capital para atrair projetos e clientes, no mundo digital, elas tendem a oferecer projetos por muito pouco para ganhar acesso a dados como valor de capital. O anúncio feito pela firma chinesa Baidu, de que abriria mão, “sem qualquer custo”, de seu programa para veículos autônomos em troca dos dados é uma forma extrema dessa inversão. A disputa por oportunidades de licitações no mundo da “Internet das Coisas” deve ser intensa.

 

Os protagonistas

 

A era digital intensifica os efeitos das transformações tecnológicas que já se observavam há décadas. Economias de escala no mundo digital são extremas, já que os custos marginais de atender clientes adicionais caem para efetivamente zero, e vantagens em termos de qualidade podem levar a um domínio quase total do mercado. As condições levaram a uma rivalidade comercial que hoje envolve principalmente China, Estados Unidos e Europa.

 

Os Estados Unidos e a Europa compartilham da mesma visão geral sobre a organização dos mercados, mas os Estados Unidos apresentam uma vantagem significativa por terem sido os primeiros a entrar nesse mercado. Já no caso da UE, a análise de custo-benefício opera no sentido de minimizar os custos e riscos relacionados à transformação digital. Com a estratégia de “Mercado Único Digital”, o bloco se tornou o campeão regulatório nessa seara. Por sua vez, a China tem explorado suas vantagens com o objetivo de acelerar os avanços nessa área. Esse processo, entretanto, tem sido marcado por restrições ao acesso de dados do país. Além disso, o atrito entre Estados Unidos e UE tem aumentado devido à falta de apoio do primeiro à criação de regras sobre neutralidade da Internet – medida que é incentivada pelo bloco europeu. Mesmo em áreas de preocupação comum, como a erosão da base tributária, os Estados Unidos têm buscado contornar esse problema por meio de incentivos à atração dos ativos de propriedade do país – em contraste com a UE, que tem procurado reter os impostos sobre rendimentos acumulados na Europa. Logicamente, os Estados Unidos também preferem a auto-regulação à regulação empreendida pelo governo.

 

Por sua vez, a China tem enfatizado não a abertura das fronteiras digitais, mas a soberania sobre seu ciberespaço, que defende atrás de sua “Grande Muralha Digital”. Se, por um lado, o país firmou tratados que contêm provisões de e-commerce (como no acordo que possui com a Austrália), por outro, os compromissos não vão muito além daqueles já assumidos no âmbito da OMC e da intenção de fundamentar suas regras na Lei-Modelo da Comissão das Nações Unidas sobre o Direito do Comércio Internacional (UNCITRAL, sigla em inglês) sobre Comércio Eletrônico, de 1996.

 

O documento que melhor expressa a posição da China em matéria de transações digitais é a Lei de Cibersegurança, em vigor desde 1° de junho de 2017. Seus 79 artigos podem ser traduzidos em três posições centrais: i) dados físicos precisam ser armazenados na China continental; ii) deve haver inspeções obrigatórias de segurança para os equipamentos antes de sua instalação; e iii) a assistência de law enforcement deve ser obrigatória, assim como as regulações sobre a retenção de dados.

 

No Fórum de Cooperação Econômica Ásia-Pacífico (APEC, sigla em inglês), os Estados Unidos e a China estão engajados em discussões sobre regras transfronteiriças de privacidade. A estrutura funciona da seguinte maneira: uma economia participante indica agentes que certificam empresas com políticas de privacidade de dados capazes de melhorar o fluxo de dados entre os países. Contudo, Estados Unidos e China parecem defender entendimentos opostos de “política de privacidade de dados em conformidade com padrões” (compliant data privacy policies).

 

A estratégia adotada pela China foi exitosa: criou um “universo paralelo”, tecnologicamente sofisticado e em rápido crescimento[2], de firmas domésticas operando no mesmo espaço que as empresas ocidentais mais conhecidas. Algumas delas são líderes no mercado global: Alibaba, Baidu e WeChat da Tencent. As ambições da China em matéria de inteligência artificial são altas, e a densidade de dados que alimenta o aprendizado do país nessa seara não encontra paralelo no mundo.

 

Pode a OMC promover a paz no comércio digital?

 

Não há uma interseção óbvia de interesses na qual as três principais economias do comércio digital possam convergir com facilidade. As pequenas economias abertas estão mais próximas da UE, uma vez que seus interesses defensivos (lidar com os efeitos adversos da revolução digital) superam seus interesses ofensivos (a captura de uma fatia de mercado nessa nova dinâmica econômica).

 

Os países em desenvolvimento terão à sua disposição um menu de estratégias, e suas escolhas dependerão de suas ambições digitais – por exemplo, os membros do BRICS provavelmente seguirão o caminho da China. Outros países em desenvolvimento terão opções de táticas voltadas a aproveitar os benefícios para o consumidor do acesso ao conteúdo “gratuito” na Internet e do uso da economia digital para participar do comércio global – o provável caminho dos países de menor desenvolvimento relativo. Ao menos no curto prazo, isso leva ao (razoável) prognóstico do aumento da fragmentação digital, com cada vez mais tensões no comércio digital, sobretudo em matéria de regulação (UE-Estados Unidos) e acesso a mercado (Estados Unidos-China).

 

A OMC tem estado à margem desses processos relativos ao e-commerce, e seu programa de trabalho na área, criado em 1998, ainda não gerou nenhum resultado além de uma moratória em tarifas sobre transmissões eletrônicas. Isso deixou toda a ação para os acordos regionais de comércio. Esse quadro sofreu transformações apenas marginais após a 11ª Conferência Ministerial da OMC de Buenos Aires, em dezembro de 2017. Embora cerca de 25 propostas sobre e-commerce tenham sido circuladas no evento e tenha havido um esforço no sentido de revitalizar o programa de trabalho, uma coalizão de oposição liderada pela Índia deixou a OMC formalmente fora dos embates.

 

Enquanto os trabalhos pós-Buenos Aires se convertem em um mundo plurilateral, 70 membros da OMC criaram um grupo para trabalhar em novas regras multilaterais nessa esfera. Incluindo Brasil, Canadá, Coreia do Sul, Estados Unidos, Japão, Rússia e UE, o G70 oferece um espaço para recomeçar um diálogo sobre e-commerce entre Estados Unidos e UE, cujas negociações no âmbito da Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês) se encontram estagnadas por tempo indeterminado. Além disso, a Ministerial de Buenos Aires testemunhou a criação de um diálogo público-privado envolvendo a OMC, a Plataforma de Comércio do Mundo Eletrônico (eWTP, sigla em inglês) e o Fórum Econômico Mundial para “tornar o e-commerce possível”. Constituindo uma outra frente de engajamento, a iniciativa busca contribuir para a remoção de obstáculos ao lançamento das negociações sobre o tema na OMC.

 

Ainda que não seja grande o bastante para ser representativo, o G70 é grande o suficiente para incomodar. O papel dos Estados Unidos no Grupo, entretanto, permanece uma incógnita. Para intensificar o diálogo plurilateral, cabe ainda refletir sobre a possibilidade de que seja criado um grupo “Verdadeiros Bons Amigos do Comércio Digital” (“Really Good Friends of Digital Trade”). Tal qual alguns países fizeram na área de serviços, esse grupo reuniria pequenas economias abertas que tenham um bom relacionamento com todos os principais atores, inclusive aqueles fora do G70.

 

Considerações finais

 

A transformação digital e o surgimento da inteligência artificial prometem uma revolução pervasiva, afetando as condições de concorrência dentro dos países e entre as nações, a estrutura das indústrias e a distribuição de renda. Como buscamos mostrar, entretanto, ainda resta muito a avançar nas discussões sobre inteligência artificial: no contexto internacional marcado por interesses comerciais divergentes e fragmentação regulatória, há grandes chances de que as guerras digitais se multipliquem. O que é  preciso para que a OMC comece finalmente a negociar a paz no reino digital?

 

* Dan Ciuriak é fundador da Ciuriak Consulting, Inc.

** Maria Ptashkina é graduate fellow do Bridges. Doutoranda do Programa de Economia da Universidade Pompeu Fabra (Barcelona, Espanha).

 




[1] O presente artigo resume as principais ideias encontradas no trabalho dos mesmos autores, publicado em 2018 com o título de The Digital Transformation and the Transformation of International Trade. A pesquisa é parte da RTA Exchange, iniciativa levada a cabo pelo ICTSD e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Ver: <http://bit.ly/2Hw1UT3>.

[2] Ver: Rauhala, Emily. America wants to believe China can’t innovate. Tech tells a different story. In: Washington Post, 19 jul. 2016.

 

 

 

 
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14 Março 2018
Neste artigo, a autora propõe políticas concretas para potencializar o comércio digital na região – entre elas, o desenho das regulações digitais e do comércio eletrônico, a facilitação do comércio, a promoção das exportações, o crédito à exportação e a infraestrutura comercial.
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14 Março 2018
O caráter cada vez mais complexo da trama digital e o crescente número de conflitos nessa seara desafiam nossa capacidade de compreensão. Os autores propõem uma taxonomia dos modos de comércio digital, analisam as áreas em que existem conflitos e comparam as táticas utilizadas pelas principais potências digitais.
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