Como potencializar a contribuição das cadeias globais de valor para os ODS?

10 Abril 2017

Uma quantidade crescente de pessoas está conectada aos mercados globais de exportação. No entanto, o crescimento das exportações por si só não assegura o desenvolvimento e a materialização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Nesse sentido, a questão não é participar ou não dos mercados globais, mas como fazer com que tal integração promova o desenvolvimento[1].   

 

Considerando atividades como a produção, importação e exportação de bens intermediários, posteriormente incorporados aos produtos finais, as cadeias globais de valor (CGV) são responsáveis por mais de dois terços do comércio global. Muitas dessas transações ocorrem nas chamadas “CGVs governadas”, em que firmas-líderes e outros atores (como organizações da sociedade civil) determinam a divisão das atividades relevantes.

 

A estrutura e o funcionamento das CGVs afetam os ganhadores e perdedores dos sistemas globais de produção. Portanto, um desafio político fundamental é garantir que a natureza dessas cadeias promova a consecução dos ODS. Embora desdobramentos positivos da expansão das CGVs para o desenvolvimento emerjam naturalmente como resultado da operação dos mercados, existem evidências abundantes de que, sem políticas complementares, o avanço será limitado.

 

O preenchimento de lacunas de conhecimento possibilita a melhora contínua

 

A natureza ambiciosa dos ODS coloca novas demandas no campo político. Ao mesmo tempo, novas oportunidades são criadas para a potencialização do papel positivo das CGVs na promoção de um desenvolvimento abrangente no mundo. Contudo, sem uma base de conhecimento adequada, a elaboração de políticas não será informada da maneira mais apropriada – e, por conseguinte, será subótima. Tendo em vista a recente definição dos ODS, não surpreende a predominância de lacunas no conhecimento relevante para a materialização dos Objetivos. O preenchimento de tais lacunas dependerá do contexto, e o nível de detalhamento necessário difere segundo as circunstâncias, o setor e o período temporal.   

 

Estratégias exitosas no mundo corporativo mostram a forma com que ações como a identificação de lacunas no conhecimento, coleta e uso de dados para avaliar o desempenho ao longo do tempo, setor e espaço podem ser utilizadas para promover o aumento da eficiência e a consecução de metas. Particularmente importante é o fato de que, quando efetivamente planejada, a coleta de dados possui um importante papel no engajamento de grupos de interesse. Assim, a informação contribui para a implementação de políticas.

 

Cabe ressaltar que preencher lacunas nos dados disponíveis traz o entendimento de que todos os indicadores são de alguma maneira imperfeitos. Ademais, muitas informações são difíceis de obter, seja por estarem protegidas por direitos de propriedade, seja porque muitas atividades no setor informal ocorrem à margem do processo de coleta de dados. De fato, não existe um padrão perfeito para a obtenção de informação. Afinal, a natureza dos dados disponíveis é necessariamente dependente do contexto em que foram obtidos, exigindo uma cuidadosa interpretação antes da determinação e implementação de políticas.

 

Preenchendo lacunas de conhecimento para os ODS: alguns exemplos

 

Além de estarem repletos de lacunas de conhecimento, cada um dos 17 ODS é afetado, embora de forma heterogênea, pela estrutura das CGVs. Portanto, o desafio é identificar lacunas de conhecimento relevantes para a consecução dos ODS e cujo preenchimento seja factível. Abaixo, apresento dois exemplos de como preencher lacunas de conhecimento relevantes para a materialização dos ODS. Os parágrafos a seguir identificam os principais grupos de interesse, os tipos de dados requeridos e as potencialidades e limitações de bancos de dados específicos.

 

Redução da desigualdade no interior e entre países (ODS 10)

A estrutura das CGVs afeta três formas fundamentais de mensurar a igualdade. A primeira é a distribuição dos ganhos no interior das CGVs – por exemplo, entre trabalhadores, proprietários e gerentes. A segunda é a comparação entre os rendimentos dos empregados no interior das CGVs e aqueles atuando fora dessas cadeias. Por fim, faz-se necessário avaliar as diferenças entre os resultados colhidos por pessoas envolvidas em uma CGV em distintos países. A Tabela 1 resume as questões distributivas envolvidas no exercício, as potenciais lacunas no conhecimento existentes e vantagens e desvantagens do uso de cada fonte de dados.

 

 

Fontes de energia confiáveis, sustentáveis e modernas (ODS 7); Infraestrutura resiliente (ODS 9); Produção e consumo sustentáveis (ODS 12); Mudança climática (ODS 13)

Com frequêncua, as CGVs são caracterizadas por um uso intensivo de energia. Às vezes, o padrão se dá de uma forma que escapa aos olhares de observadores. Por exemplo, os ganhos derivados do aumento da eficiência energética no processamento de mandioca e milho são pequenos perto das perdas de energia ocorridas em aspectos logísticos da cadeia como o transporte de matérias-primas, insumos intermediários e produtos finais.

 

De forma similar, a pegada energética em cadeias globais pode não apenas ser substancial, como também distorcer a “desvinculação” entre o uso de energia e a produção. Muitas economias desenvolvidas caracterizam-se pela diminuição na proporção entre utilização de energia e produto interno bruto (PIB). No entanto, o fenômeno geralmente ocorreu porque as etapas das cadeias de valor caracterizadas por um uso intensivo de energia passaram a ocorrer em outras economias, com a predominância de países em desenvolvimento. Padrões semelhantes são observados na utilização de água e poluição.

 

Com distintos níveis de precisão, as CGVs permitem a mensuração de variadas dimensões úteis para a implementação de políticas (ver Tabela 2). A intensidade energética da produção pode ser obtida para etapas específicas da cadeia. Embora seja um exercício mais complexo, é possível tentar estimar a intensidade energética de toda a cadeia, incluindo logística e transporte internacional. Igualmente desafiadora é a mensuração do grau de distorção na proporção entre uso de energia e PIB em determinada economia resultante da transferência de atividades ao território de países em desenvolvimento.

 

 

Ademais, merece destaque a questão do acesso à energia, tema com possíveis implicações para o uso de fontes sustentáveis. Sistemas baseados na existência de linhas de transmissão podem ser inacessíveis em regiões afastadas de grandes centros urbanos. A princípio, tal realidade forneceria incentivos ao uso de energias renováveis. Por outro lado, a oferta de energias renováveis pode ser intermitente, desfavorecendo pessoas desconectadas de outras alternativas.

 

Transformando dados em ações

 

Políticas desprovidas de um apoio em evidências podem ser contraproducentes, levando a severas consequências indesejadas e inesperadas. Por outro lado, embora sua coleta possa estimular a conscientização e ação, a mera posse de dados não mudará o mundo. O desafio é enraizar a busca pelo preenchimento de lacunas em nosso conhecimento no processo de definição e implementação das políticas voltadas à consecução dos ODS.   

 

Tal tarefa demanda o engajamento dos protagonistas com o poder de determinar a estrutura de produção, distribuição e inovação. No contexto das CGVs, são sete os grupos de atores com papéis-chave:

 

  • Agências internacionais e acordos internacionais são fundamentais na determinação do acesso a mercado, afetando a estrutura das CGVs em distintos setores, espaços e tempos. Nesse sentido, tais regimes influenciam a distribuição dos ganhos entre os integrantes das CGVs, potencialmente afetando os incentivos para a busca dos ODS. Cada um desses regimes deve ter clareza quanto a seus efeitos sobre as CGVs, assim como potenciais efeitos da configuração dessas cadeias sobre os ODS.

 

  • Estados, tanto exportadores quanto importadores, estabelecem os parâmetros de produção e acesso a mercado. De que maneira suas ações afetam a consecução dos distintos ODS, assim como os ganhos e perdas derivados da participação nas CGVs?

 

  • Firmas-líderes possuem um papel fundamental – talvez o mais importante – na determinação da forma como as CGVs reforçam ou enfraquecem a busca pelos ODS. Muitas dessas firmas expressam o desejo de contribuir com metas de desenvolvimento sustentável. No entanto, predomina o desconhecimento em relação aos impactos das estratégias adotadas pela iniciativa privada para a consecução dos ODS.

 

  • Fornecedores e usuários finais em CGVs possuem papéis similares – e secundários – na materialização dos ODS. Muitas dessas firmas são líderes em suas próprias cadeias de valor. Aqui também são comuns as lacunas no conhecimento.

 

  • Trabalhadores, principalmente quando organizados em ações coletivas, podem contribuir para pressionar investidores e executivos a adotarem práticas condizentes com os ODS. A coleta efetiva de dados em um nível microanalítico – empresas e propriedades rurais – é necessária para apoiar a competitividade nos mercados globais. Da mesma forma, a disponibilidade de informação detalhada pode facilitar a conscientização e mobilização de trabalhadores. Em outros casos, é necessário o fornecimento de apoio para que possam compreender a natureza e os determinantes da distribuição de valor nas CGVs.

 

  • Organizações da sociedade civil possuem um papel-chave na estruturação das CGVs, incentivando a adoção de padrões alinhados com os ODS. Em diversos setores próximos de consumidores com alto nível de renda, é crescente a demanda pelo respeito aos direitos dos trabalhadores, padrões ambientais e aqueles consolidados pelo movimento “comércio justo”.  Todavia, esses esforços não estão livres da influência de preconceitos e rumores infundados, refletindo uma interpretação equivocada da realidade das cadeias de valor.

 

  • Em alguns setores, as parcerias público-privadas são as principais responsáveis em lidar com os ODS. O padrão é observado particularmente na provisão de bens públicos globais, como o tratamento de doenças tropicais negligenciadas. Em geral de grande porte e com uma estrutura hierárquica, tais iniciativas não raro falham no reconhecimento dos principais eventos observados nas regiões “inferiores” de suas cadeias de valor. Uma vez mais, lacunas no conhecimento são comuns.

 

Considerações finais

 

A montagem do “quebra-cabeça” descrito neste artigo exige a obtenção de diferentes peças. Primeiramente, a formulação de políticas em todos os níveis somente será efetiva se partir de evidências. Ademais, uma resposta política adequada demanda o reconhecimento de que muitos dos ODS requerem informação nova. Sua coleta exige um novo foco por parte dos sistemas existentes de captura de dados. Em terceiro lugar, o conhecimento é obtido de muitas formas e com variados graus de detalhamento; contexto na geração de conhecimento é fundamental. Quarto, as CGVs desempenham um papel dominante no comércio global. Devido à sua capilaridade em distintos setores e países, e devido ao envolvimento de variados grupos de interesse, são necessárias bases de dados que lidem com sistemas, e não apenas com ligações específicas encontradas nos sistemas de produção. Por fim, tanto a coleta e análise de dados quanto as ações requeridas para a materialização dos ODS devem reconhecer explicitamente a heterogeneidade dos grupos envolvidos na questão.  

 

Há situações em que todos os integrantes de uma CGV saem ganhando, incentivando a geração e análise de conhecimento, o delineamento de políticas e a implementação de ações definidas. Em outras situações, porém, tais grupos possuem interesses conflitantes, e o acesso a uma informação específica constitui a base para o poder nas CGVs. Potencializar o papel dessas cadeias na materialização dos ODS não será simples quando isso ocorrer. De qualquer maneira, o acesso ao conhecimento será um elemento central caso queiramos promover estratégias de desenvolvimento sustentável.

 

* Raphael Kaplinsky é Professor Honorário da Unidade de Pesquisa em Políticas Científicas, Universidade de Sussex.




[1] Este artigo resume os argumentos encontrados em um texto escrito pelo mesmo autor e publicado pelo International Centre on Trade and Sustainable Development (ICTSD), intitulado “Inclusive and Sustainable Growth: The SDG Value Chains Nexus”. Disponível em: <http://bit.ly/2cye2Gy>.

 

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