Como revigorar negociações sobre o apoio ao papel de países em desenvolvimento no comércio global?

9 Dezembro 2017

Há 16 anos, os membros da Organização Mundial do Comércio (OMC) deram início à Rodada Doha de negociações comerciais, também conhecida como Agenda de Desenvolvimento de Doha. Seu objetivo: reescrever as regras do comércio global e criar melhores condições para países em desenvolvimento desempenharem um papel mais expressivo no comércio mundial. Embora os membros da OMC tenham divergido na Conferência Ministerial de Nairobi quanto a reafirmar ou não o mandato de Doha, o desenvolvimento permanece no centro do diálogo comercial e das dinâmicas de negociação multilaterais.

 

Apesar de virtualmente todos os tópicos relacionados às regras do comércio global terem implicações significativas para o desenvolvimento, os membros da OMC têm se voltado mais especificamente à garantia de que as regras multilaterais atendam melhor às prioridades e necessidades específicas de países em desenvolvimento. A adoção dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) em finais de 2015 deu um maior ímpeto político a essas discussões, com os objetivos de erradicar a pobreza e eliminar a fome até 2030, entre várias outras metas com dimensões de comércio e desenvolvimento.

 

Em especial, o ODS 17.1 estabelece uma meta desafiadora se consideramos as recentes estatísticas comerciais (Figura 1): “dobrar a participação de países de menor desenvolvimento relativo nas exportações globais até 2020”. Por sua vez, a meta 17.10 requer especificamente a conclusão das negociações da Rodada Doha. Um outro exemplo diz respeito à meta relativa à conservação e ao uso sustentável dos oceanos, sob o ODS 14. Além de pedir a proibição de subsídios à pesca predatória, a meta também se refere ao papel do tratamento especial e diferenciado adequado aos países em desenvolvimento.

 

 

 

Ao longo dos anos, os membros da OMC concordaram em várias decisões voltadas a ajudar países menos avançados (PMA) a melhor se integrarem à economia global e a melhorar suas perspectivas por meio do comércio. Esse foco nos PMA facilitou o estabelecimento de acordos por consenso entre os membros, levando a importantes resultados, notadamente no contexto dos “pacotes” para os PMA aprovados em Bali e Nairobi.

 

Contudo, um dos maiores desafios dentro das negociações da OMC tem sido cumprir um mandato de 2001 para revisar provisões de tratamento especial e diferenciado a fim de torná-las mais eficazes. Essas provisões dão direitos especiais a países em desenvolvimento, incluindo preferências isentas do princípio da nação mais favorecida, menores níveis de compromissos, derrogação de várias provisões, períodos mais longos de implementação e ajuda técnica.

 

Rumo à 11ª Conferência Ministerial da OMC em Buenos Aires, as discussões sobre esse tópico continuam, apesar de um resultado negociado parecer improvável até o fechamento desta edição. A definição de quais membros se beneficiariam dessas provisões permanece um obstáculo central, uma vez que países desenvolvidos não estão dispostos a conceder às economias emergentes os mesmos direitos que concederiam a PMA.

 

Ainda assim, com o comércio de PMA apresentando uma tendência inconsistente desde 2014 (Figura 1) e com um avanço desigual da diversificação ao longo da última década (Figura 2), mais esforços sobre questões específicas aos PMA permanecem importantes – apesar de nenhuma nova proposta de negociação ter sido circulada sobre esses tópicos, à exceção de algodão, que tem sido tratado em uma proposta à parte por quatro PMA da África Ocidental[1].

 

O tratamento especial e diferenciado novamente em pauta

 

O conceito de tratamento especial e diferenciado é um elemento central das negociações da OMC, tanto como um tópico em si quanto como parte de debates específicos sobre outros assuntos, como aqueles relativos ao controle dos subsídios à pesca. O conceito de tratamento especial e diferenciado reconhece que países em diferentes fases de desenvolvimento podem exigir flexibilidades sob várias formas para lidar com vulnerabilidades específicas e fomentar sua integração no sistema multilateral de comércio.

 

Em 2001, os ministros concordaram que todas as provisões de tratamento especial e diferenciado contidas em acordos da OMC deveriam ser revistas, a fim de fortalecê-las e torná-las mais precisas, eficazes e operacionais. Deste então, entretanto, um entendimento sobre a maioria dessas questões permanece elusivo. De um conjunto original de 88 propostas apresentadas por países em desenvolvimento e PMA para o Comitê sobre Comércio e Desenvolvimento (CTD, sigla em inglês) da OMC, apenas 5 especificamente voltadas aos PMA levaram a um acordo – incluindo uma decisão de 2005 sobre acesso a mercado livre de tarifas e de cotas (DFQF, sigla em inglês).

 

Outros temas foram incorporados em linhas de negociação específicas, mas permanecem em sua maior parte não resolvidos. Membros da OMC também criaram, na Conferência Ministerial de Bali, um Mecanismo de Monitoramento para o acompanhamento de provisões de tratamento especial e diferenciado baseado em contribuições por escrito de membros e outros órgãos da OMC. Até agora, entretanto, o número limitado de submissões por escrito tem atrasado discussões mais substanciais neste âmbito.

 

Durante os preparativos para Buenos Aires, as negociações concentraram-se em uma nova proposta do G90 (JOB/DEV/48-JOB/TNC/60) circulada em nome do grupo de países da África, Caribe e Pacífico (ACP) e do Grupo Africano. Embora ainda não tenha sido tornada pública, a proposta se apoia em tentativas prévias de estreitar o escopo das 88 propostas originais. Antes de Nairobi, o G90 já havia destacado 25 propostas em um único documento (JOB/TNC/51), o qual foi posteriormente revisado duas vezes para acomodar preocupações de outros membros.

 

Sem conseguir alcançar um consenso em Nairobi, a nova submissão prioriza 10 propostas – incluindo 8 que já foram discutidas – voltadas a questões como o Acordo sobre Medidas de Investimentos relacionadas ao Comércio (TRIMS, sigla em inglês), o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês), barreiras não tarifárias, subsídios, e duas novas propostas sobre transferência de tecnologia e o processo de adesão de PMA.

 

No âmbito do TRIMS, a proposta prevê isenções de até 15 anos para países em desenvolvimento no caso de uma medida proposta atingir certos objetivos de desenvolvimento relacionados à industrialização, transformação socioeconômica, modernização econômica, produção ecologicamente correta ou diminuição da desigualdade digital.

 

Sobre o Artigo XVII do GATT, as propostas permitiriam aos países em desenvolvimento, sobretudo PMA ou países-membros em desenvolvimento enfrentando “restrições”, modificar temporariamente ou retirar concessões por meio de um processo acelerado e simplificado, sem obrigações de oferecer compensações ou permitir que partes afetadas suspendam concessões similares por um período de cinco anos. Assim como com a proposta TRIMS, essa flexibilidade só seria permitida para alcançar certos objetivos, como a proteção de indústrias nascentes, atualização industrial ou recuperação após desastres naturais.

 

No que diz respeito a medidas sanitárias e fitossanitárias (SPS, sigla em inglês) e barreiras técnicas ao comércio (TBT, sigla em inglês), a proposta busca operacionalizar ajuda técnica e provisões de tratamento especial e diferenciado, inclusive definindo o que constitui um “tempo razoável” para PMA e países em desenvolvimento tecerem comentários sobre novas medidas SPS/TBT ou permitindo um “período maior para conformidade”. O documento também propõe um sistema de ajustes compensatórios que permite aos países em desenvolvimento manterem sua participação no mercado e se ajustarem a novas medidas.

 

Na questão dos subsídios, o G90 propõe que aqueles relacionados a diversos objetivos de desenvolvimento, como pesquisa e desenvolvimento, diversificação, desenvolvimento regional ou proteção ambiental, deveriam ser considerados como incontestáveis por um certo período. Isso foi originariamente previsto no Artigo 8 do Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias da OMC, mas essa provisão expirou. Para gozar de tais flexibilizações, os beneficiários precisariam demonstrar que enfrentam certos desafios – por exemplo, falta de diversificação, queda no preço de commodities ou na produção industrial, ou desigualdade digital. Por fim, a proposta também prevê certas exceções à proibição de subsídios que dependem de requerimentos de conteúdo local.

 

Para a avaliação aduaneira, a proposta sugere a adoção de técnicas de avaliação diferentes para PMA enfrentando dificuldades na definição do valor de um bem importado, até que capacidade de implementação seja adquirida por meio de cooperação técnica.

 

Em matéria de acesso a mercado, as disciplinas propostas obrigariam países que concedem preferências comerciais a levar em conta as necessidades de países em desenvolvimento e PMA quando projetarem seus esquemas preferenciais, para garantir que as exportações dessas nações recebam preferências significativas.

 

Sobre a transferência de tecnologias, a proposta pede medidas para permitir um acesso eficaz à tecnologia em termos justos, não-discriminatórios e razoáveis. Aos países desenvolvidos, cabe estabelecer um “Inventário de Tecnologia de Propriedade Pública”, disponibilizando informações sobre tecnologias que recebem pelo menos metade de seu financiamento de órgãos públicos. O G90 também solicita apoio técnico para ajudar os PMA a melhorarem sua base tecnológica e capacidade de inovação.

 

Ainda sobre o processo de adesão de PMA, a proposta afirma que os membros devem implementar em sua totalidade os marcos para concessões de bens e serviços acordados na decisão do Conselho Geral de 2012, que atualizou as normas de acesso para os PMA. Também, pede para que o procedimento de rápida adesão recentemente utilizado com PMA seja regulamentado.

 

A proposta do G90 foi intensamente discutida na Sessão Especial do CTD. Em geral, os membros permanecem divididos. Austrália, Canadá, União Europeia (UE) e Japão levantaram questões quanto à lógica que rege as emendas propostas, aos desafios específicos enfrentados por países em desenvolvimento e à aplicação prática de tais propostas. Divergências importantes também surgiram sobre o problema da “diferenciação”, ou seja, se países em desenvolvimento de renda alta e baixa deveriam ser tratados da mesma forma sob essas provisões.

 

Continuando as discussões sobre temas relacionados a PMA

 

Desde o começo da Rodada de Doha, uma série de questões relativas aos PMA ganharam força, resultando nos “pacotes” adotados nas Conferências Ministeriais de Bali e Nairobi, em 2013 e 2015, respectivamente. Estes foram articulados em torno de questões centrais como um “waiver” que permite conceder preferências no comércio de serviços, acesso a mercado DFQF, regras de origem preferenciais e algodão. Apesar da ausência de negociações substanciais sobre questões específicas aos PMA nos preparativos para a MC11, avançar nessa agenda não requer necessariamente novas regras no nível multilateral; avanços podem ser obtidos por meio de melhorias na implementação das decisões que já existem.

 

Acesso a mercado DFQF

 

Em 2005, os ministros da OMC reunidos em Hong Kong acordaram que “países-membros desenvolvidos devem (...) oferecer acesso duradouro a mercado livre de tarifas e de cotas para todos os produtos advindos de todos os PMA”. No entanto, outra provisão atenuou o escopo da decisão, afirmando que “membros enfrentando dificuldades (...) devem fornecer acesso ao mercado livre de tarifas e de cotas para pelo menos 97% dos produtos oriundos de PMA” enquanto trabalham para atingir a meta completa.

 

Atualmente, muitos países-membros desenvolvidos oferecem acesso a mercado DFQF total ou quase total para produtos de PMA, com algumas exceções setoriais relacionadas a seus respectivos mercados. Alguns países em desenvolvimento também notificaram à OMC seus planos de acesso a mercado DFQF para PMA. Recentemente, os membros da Organização concordaram em pedir que o Secretariado examine a implementação da decisão de acesso a mercado DFQF, a fim de informar sobre discussões futuras.

 

Regras preferenciais de origem para PMA

 

Regras de origem definem os critérios que determinam a fonte nacional de um produto. Como as exportações de PMA se beneficiam de acesso preferencial e DFQF ao mercado em vários países, a capacidade de assegurar a origem de um produto é crucial; daí a importância de ter regras de origem simples e preferenciais em vigor para os PMA.

 

Na Ministerial de Bali, em 2013, os membros da OMC deram um passo significativo ao adotarem o primeiro conjunto de normas multilaterais sobre esse tópico. Dois anos mais tarde, em Nairobi, adotaram outra decisão ministerial sobre regras de origem preferenciais para PMA, apoiando-se na decisão prévia e oferecendo orientações específicas.

 

Apesar de nenhuma nova proposta de negociação sobre regras de origem preferenciais ter sido enviada em preparação para Buenos Aires, um importante trabalho técnico estipulado pela decisão de Nairobi tem sido realizado desde sua adoção. Em particular, os membros da OMC entraram em acordo, em março de 2017, sobre um modelo comum para notificação de esquemas de regras de origem preferenciais para PMA, com vistas a melhorar a transparência e a equivalência entre requerimentos. Desde então, 15 membros da OMC submeteram notificações elaboradas sob o novo modelo, destacando como querem ajudar os PMA a se beneficiar de preferências por meio de regras de origem menos rigorosas.

 

Waiver de serviços

 

Esforços para operacionalizar de maneira comercialmente significativa a decisão de um waiver que concede tratamento preferencial a serviços e fornecedores de serviços oriundos de PMA estão em vigor desde 2011. A decisão ministerial de Nairobi sobre esse tema estendeu a duração do waiver até 31 de dezembro de 2030 e encorajou tanto membros desenvolvidos quanto membros em desenvolvimento “em posição de fazê-lo” a “redobrar esforços” para notificar preferências alinhadas com a demanda coletiva submetida em julho de 2014.

 

Até agora, 24 membros apresentaram notificações em relação ao tratamento preferencial que gostariam de conceder a serviços e fornecedores de serviços de PMA, e o grupo dos PMA reiterou a necessidade de ajuda adicional e de maiores discussões para fazer melhor uso destas notificações.

 

Previsões para o futuro

 

A preocupação de alguns grupos de interesse com a possível falta de resultados claros nos tópicos de negociação específicos da agenda de desenvolvimento – como tratamento especial e diferenciado e questões relacionadas a PMA – não significa que Buenos Aires terá pouca importância do ponto de vista do desenvolvimento.

 

As discussões sobre tratamento especial e diferenciado podem vir a informar os esforços mais amplos para criar um programa de trabalho para a era pós-Buenos Aires, e a importância de lidar com as necessidades de países em desenvolvimento tem estimulado discussões em áreas que vão da proibição de subsídios à pesca à regulação doméstica de serviços.

 

Conforme os ministros consideram a próxima fase da OMC, a importância das dimensões do desenvolvimento permanecerá uma preocupação central na Organização, sobretudo considerando que esta continua a ser a única instância em que praticamente todo o comércio global está contemplado e na qual países de todo o espectro de desenvolvimento têm uma voz na mesa de negociação.

 

A direção e o impulso oferecido pelos ODS também significam que os 164 membros da OMC precisam pensar na melhor forma de desenhar novas regras comerciais e de implementar aquelas já existentes, a fim de apoiar o esforço global para atingir esses objetivos de desenvolvimento sustentável.




[1] Para mais informações, ver o artigo sobre agricultura neste número especial.

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