Consolidando a contribuição dos serviços para o crescimento, emprego e comércio

11 Dezembro 2017

Historicamente, o setor de serviços tem sido privado de políticas sólidas e de uma atenção acadêmica adequada. Essa negligência está sendo gradualmente corrigida, mas ainda temos um longo caminho pela frente.

 

Tal desatenção histórica é compreensível do ponto de vista do pensamento econômico clássico, que entende “valor” como uma acumulação do excedente de produção. Em grande medida, os serviços são associados ao consumo e à impossibilidade de seu armazenamento. Hoje compreendemos muito melhor como os serviços são uma fonte de valor e quais deles contribuem também para o aumento da produtividade através da inovação de processos e produtos.

 

Outro motivo pela falta de atenção ao setor de serviços está relacionado à sua mensuração em comparação a outros bens. Mais precisamente, a dificuldade do cálculo decorre de seu caráter intangível e à heterogeneidade que caracteriza a oferta de serviços no mercado. Para atender às necessidades de consumidores individuais, os serviços tendem a ser mais customizados e, portanto, é muito mais difícil identificar os preços por unidade de determinados serviços.

 

Além disso, não raro sua comercialização se dá conjuntamente com outros serviços ou bens e, na ausência de um cuidadoso e custoso exercício de desagregação, permanecem não identificados isoladamente como fonte de valor. Assim, muitos serviços são incorporados às estatísticas como bens e nunca identificados separadamente.

 

A contribuição dos serviços para o comércio

 

Em contraste com os dados do produto interno bruto (PIB), os números do comércio aparecem como dados brutos. Isso torna impossível capturar a real composição do valor exportado, assim como sua origem. As importações precisam ser deduzidas das exportações para determinar a origem geográfica de fontes de valor. Esse exercício de desagregação também permite obter informações sobre a real composição dos insumos que contribuíram para o valor total dos produtos que entram no mercado.

 

O instrumento estatístico que permite essa reconstrução é uma tabela insumo-produto global, que apresenta de forma agregada as tabelas de insumo-produto nacionais. Construir esse banco de dados é uma tarefa ambiciosa, e só foi possível realizá-la nos últimos anos.

 

Quando a verdadeira natureza dos insumos e sua origem são identificadas, a imagem do comércio internacional se transforma. O saldo comercial bilateral da conta corrente (por conseguinte, o valor agregado de cada país ao longo da cadeia de produção) fica muito diferente, assim como o conteúdo tecnológico das contribuições individuais à produção dos diferentes países. Com dados de valor agregado, também se revela a verdadeira natureza das relações de dependência através do comércio.

 

As diferenças fundamentais entre dados brutos do comércio e números de valor agregado do comércio são facilmente encontradas na literatura. Diversos casos podem ser observados na indústria eletrônica: por exemplo, um celular montado na China possui um grande número de insumos importados de outros lugares – como Japão, Coreia e Alemanha. Com as estatísticas brutas de comércio, o valor total do celular é registrado como uma exportação da China. Mas quando as importações são deduzidas e as fontes de valor são corretamente identificadas, a contribuição da China para o valor do celular exportado é significativamente reduzida, revelando tanto a contribuição do valor doméstico real (em grande parte, operações de montagem), assim como o real conteúdo tecnológico do produto supostamente “feito na China”.

 

Essa mudança na abordagem estatística nos ensina algo importante sobre serviços. O que tradicionalmente classificamos como comércio de mercadorias possui várias fontes de valor gerado por serviços – e isso altera dramaticamente nossa visão sobre o papel dos serviços no comércio. Alguns produtos classificados como bens devem muito de seu valor aos serviços, ainda mais quando o valor final do produto é definido no ponto de venda – ao invés de considerarmos o preço ex-fábrica ou no ponto de exportação.

 

As estatísticas tradicionais de comércio geralmente atribuem aos serviços uma contribuição de 20 a 25% no valor total das exportações. Quando são incluídos dados de valor agregado, esse valor se aproxima de 50% – talvez até mais.

 

Esse trabalho revela outro aspecto que confere ainda menos credibilidade à ideia de que os serviços têm pouco a ver com comércio. Quando observamos a composição das exportações e o grau com que o valor gerado pelos serviços está integrado nesses produtos, logo percebemos que todos os serviços que atuam como insumos na produção são comercializáveis, dependendo de como estejam ligados a essas mercadorias (e a outros serviços).

 

Os serviços representam cerca de 70% do PIB global e metade ou mais do valor real dos fluxos comerciais. Daí a necessidade de garantir que a regulação internacional em matéria de serviços permita ao comércio desempenhar um papel fundamental na obtenção de benefícios mútuos a partir de um maior crescimento e desenvolvimento global.

 

A busca de resultados na Ministerial

 

Compromissos específicos

O Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês) foi, sob alguns aspectos, feito à imagem do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês), mas com diferenças importantes que refletem os contrastes entre o comércio de bens e o comércio de serviços.

 

Uma característica chave do GATS são os compromissos específicos do setor para acesso a mercado, tratamento nacional e cooperação regulatória. No entanto, vários compromissos nacionais específicos são relativamente dispersos, e a maioria deles estabelece um benchmark de tratamento garantido de políticas públicas para parceiros comerciais que, em vários casos, reflete consideravelmente menos do que aquilo que os sócios comerciais realmente oferecem em suas condições de acesso. A distância entre a política real e a política “no papel” faz pouco para oferecer segurança comercial.

 

Os esforços para lidar com a cobertura e a profundidade dos compromissos específicos fazem parte do mandato da Rodada Doha, mas pouco foi alcançado. A possibilidade de algum progresso nesse domínio durante a 11ª Conferência Ministerial (MC11, sigla em inglês) da Organização Mundial do Comércio (OMC) parece inexistente.

 

Regulação doméstica

Várias provisões do GATS refletem um trabalho em andamento. Essas provisões preveem o estabelecimento ou aperfeiçoamento de regras sobre serviços, medidas de salvaguarda, compras governamentais e subsídios. O trabalho sobre regulação doméstica tem recebido muita atenção ultimamente: cerca de 22 delegações se uniram em torno de um rascunho consolidado, com ampla cobertura de temas nessa matéria. No entanto, nem todos os envolvidos estão de acordo com o texto, e vários não-signatários da proposta têm pontos de vista fundamentalmente incompatíveis com o documento, em várias questões.

 

O Grupo Africano, em particular, tem fortes reservas ao texto proposto. Os membros do Grupo questionam as implicações das disciplinas propostas para o desenvolvimento. Entre as preocupações levantadas, estão os onerosos pesos administrativos que poderiam estar envolvidos, uma intrusão excessiva nos processos de formulação de políticas e restrições no direito de regular por razões de política pública. Embora os Estados Unidos não tenham apresentado nenhuma proposta, acredita-se que o país tenha fortes reservas ao conteúdo proposto e à viabilidade de consenso quanto a um texto na MC11.

 

Propostas sobre facilitação do comércio de serviços

Há alguns meses, a delegação indiana tem trabalhado em uma proposta de acordo de facilitação do comércio de serviços. A Índia reconheceu que o tema não está maduro para a MC11 e propõe retomá-lo em 2018.

 

Comércio eletrônico

As discussões sobre o trabalho da OMC em matéria de comércio eletrônico continuaram ao longo da maior parte de 2016, sob os auspícios do Conselho Geral da OMC. O mandato atual para esse trabalho remonta a 1998. Desde então, muito se discutiu e vários rascunhos foram propostos, mas nenhum encontrou apoio suficiente para servir como base de trabalho para avanços.

 

As questões centrais são: se deve continuar a explorar a relevância das provisões da OMC para o e-commerce?; os países devem ampliar a questão e debater como a OMC pode contribuir para um sólido regime internacional de comércio eletrônico?; ou devem os membros lançar as negociações sobre o tema agora? As posições defendidas pelas delegações são fortemente contrastantes com relação a esses pontos, mas seria possível avançar na construção de um terreno comum se outros resultados forem alcançados na MC11.

 

O futuro

 

Não parece plausível esperar grandes resultados em matéria de serviços na MC11. Provavelmente, nenhum resultado será colhido na Conferência. No longo prazo, a OMC precisa finalmente definir uma agenda de serviços que reflita sua crescente importância na atividade econômica mundial. Um regime sólido para esse setor também é vital para o crescimento, a geração de empregos e o desenvolvimento.

 

A questão vai além do peso absoluto dos serviços nas economias e no comércio: os serviços representam a vanguarda da economia digital – e a OMC não está bem equipada para lidar com essa nova realidade. Se esses desafios não forem superados, a instituição se tornará cada vez mais irrelevante.

 

* Patrick Low é professor visitante na Universidade de Hong Kong, diretor do Programa AsiaGlobal Fellows e ex-economista chefe da OMC (2007-2013).

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