Direitos trabalhistas, comércio e investimento: dos acordos tradicionais aos acordos de nova geração

25 Junho 2018

A globalização da economia levou à proliferação de vários tipos de acordos bilaterais e multilaterais para facilitar o comércio internacional e promover o investimento. O objetivo é criar blocos entre os países mediante acordos de integração regional e tratados de livre comércio (TLCs) bilaterais ou multilaterais. Com vistas a atrair investimentos, também surgiram muitos acordos internacionais de promoção e proteção dos investimentos estrangeiros[1].

 

Os Estados que compõem esses tratados, assim como as empresas e os investidores, geralmente contam com normas internacionais e mecanismos para proteger seus direitos. Em contraste, os direitos dos trabalhadores continuam principalmente atados às normas jurídicas e a mecanismos de solução de conflitos locais. Nos últimos anos, entretanto, tem sido promovida uma espécie de “internacionalização” dos direitos trabalhistas, com destaque para a necessidade de respeitar certos direitos básicos reconhecidos internacionalmente.

 

Dimensão social do comércio e investimentos: como evitar o dumping social

 

A fim de proteger os trabalhadores do chamado “dumping social” – ou seja, da concorrência desleal baseada nos baixos níveis de proteção trabalhista de alguns países –, os acordos comerciais adquiriram uma “dimensão social”.

 

Os países signatários de um TLC ou acordo de integração regional não podem harmonizar suas normas trabalhistas, pois elas são profundamente “territoriais” e apresentam diferenças marcantes de um país para outro. Também não existe um direito trabalhista transfronteiriço realmente internacional e universal, ou aplicável a grupos de países. Esse “direito universal” não existe nem na União Europeia (UE), onde, apesar de existir um amplo catálogo de direitos trabalhistas aplicáveis a toda a região, o direito comum coexiste com os sistemas jurídicos nacionais.

 

Como conseguir então que direitos trabalhistas básicos sejam reconhecidos e respeitados no nível mundial? A resposta da comunidade internacional foi a chamada “cláusula social”, que, em um sentido amplo, é toda norma que tende a fixar níveis mínimos de proteção aos trabalhadores. No sentido mais estrito, são disposições incluídas em tratados internacionais de comércio para exigir o cumprimento de certos padrões trabalhistas essenciais e que operam como condição para que os países possam se beneficiar desses tratados e evitar sanções.

 

O papel da OIT e da OMC

 

Graças à atuação da Organização Internacional do Trabalho (OIT), foram aprovadas 394 Normas Internacionais do Trabalho (NITs): 189 Convênios Internacionais do Trabalho e 205 Recomendações. Para verificar sua aplicação, a OIT conta com mecanismos de controle regular e não regular. Os primeiros são controles periódicos sobre os países-membros. Já os segundos são reclamações e queixas de um Estado em relação a outro, ou de organizações de trabalhadores ou empregadores em relação a um país.

 

Embora ninguém duvide da legitimidade das NITs, estas não raro são apontadas como ineficazes – entre outras razões, porque muitos convênios não foram ratificados pelos membros da OIT e porque grande parte do desenvolvimento das NITs é delegado às legislações nacionais. Ainda, os mecanismos de controle da OIT são frequentemente criticados pelo tom vago dos relatórios produzidos no seio dessa Organização – que “convidam” os governos, “instam” ou, nos casos mais extremos, “urgem” as autoridades a tomarem medidas contra violações. Não existem sanções no caso de não cumprimento. A OIT tampouco conta com uma estrutura para assegurar o cumprimento das NITs ou das decisões de seus órgãos de controle, tampouco para resolver conflitos. No melhor dos casos, as decisões ou recomendações são divulgadas publicamente, apelando à vergonha como recurso dissuasivo.

 

Diante da falta de eficiência da OIT para fazer cumprir as NITs, foi discutida a possibilidade de que os organismos que regem o comércio mundial se tornem uma espécie de “fiadores” para o cumprimento daquelas normas. A ideia era dar-lhes autoridade para impor sanções pelo não cumprimento de normas trabalhistas que constituam práticas contrárias à concorrência ou que afetem o comércio internacional.

 

O debate sobre a vinculação entre comércio e normas trabalhistas foi particularmente intenso durante as negociações da Rodada Uruguai (1986-1993). O texto final que culminou na criação da Organização Mundial do Comércio (OMC) não incluiu nenhuma cláusula social. Contudo, os negociadores insistiram na incorporação desse dispositivo na normativa reguladora do sistema multilateral de comércio, facultando à OMC o exame das práticas de dumping social e o estabelecimento de compensações para os países prejudicados. Por fim, na Conferência da OMC de 1996, a Declaração de Cingapura reconheceu essa Organização como o fórum de negociações comerciais e a OIT como responsável por zelar pelas normas sobre trabalho no âmbito global.

 

A resposta da OIT foi a aprovação, em 1998, da “Declaração sobre os Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho”, na qual certos princípios e direitos foram categorizados como fundamentais, tais como: a liberdade sindical e de negociação coletiva (Convênios 87 e 98); a eliminação do trabalho forçado ou obrigatório (Convênios 29 e 105); a abolição do trabalho infantil (Convênios 138 e 182); e a não discriminação no emprego e na ocupação (Convênios 100 e 111).

 

Essas quatro áreas estabeleceram uma espécie de piso mínimo necessário no mundo do trabalho, que deveria ser respeitado por todos os membros da OIT, tenham ou não ratificado os Convênios correspondentes.

 

A questão trabalhista nos tratados tradicionais de comércio

 

Tradicionalmente, a principal preocupação nos TLCs e acordos de integração regional tem sido concertar acordos comerciais para a redução ou eliminação de tarifas no comércio de bens. Uma vez descartada a inclusão de uma cláusula social de maneira unificada dentro das normas da OMC, regulações trabalhistas passaram a ser incluídas em alguns TLCs e acordos de integração regional. O primeiro caso data de 1993 – ou seja, antes mesmo da Declaração de Cingapura e da Declaração da OIT –, com o Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês), mediante um acordo de cooperação trabalhista paralelo.

 

A partir da Declaração da OIT, os TLCs e os acordos de integração regional incorporaram os aspectos trabalhistas, por meio de uma referência à Declaração ou a direitos trabalhistas fundamentais. Em muitos casos, também incluíram normas sobre tempo de trabalho, salário mínimo, segurança e saúde laboral, assim como incorporaram o compromisso de cumprir as leis trabalhistas nacionais – ou ao menos não enfraquecê-las – ao buscar atrair novos investimentos.

 

Segundo a OMC e a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês), em 1995, foram incluídas regulações trabalhistas em apenas quatro tratados, ao passo que, em 2013, a cifra havia aumentado para quase 60, em um total de mais de 600 acordos de comércio bilaterais e multilaterais existentes no mundo.

 

No que diz respeito a mecanismos voltados à garantia do cumprimento das normas trabalhistas, acordos como o NAFTA preveem sanções em certos casos. Isso não ocorre no Mercado Comum do Sul (Mercosul) e na Comunidade Andina (CAN), que preferem mecanismos de promoção ou de acompanhamento. Por sua vez, os TLCs firmados pela UE com outros países se concentraram em atividades de cooperação e diálogo, mais voltados a fomentar o cumprimento futuro do que a punir não cumprimentos passados.

 

Os acordos que contam com mecanismos de sanção geralmente preveem procedimentos para atender a queixas e verificar o não cumprimento (mediante consultas de alto nível ou comitês de especialistas), e também algum mecanismo posterior de solução de conflitos (como a arbitragem) para impor sanções. Em alguns casos, as sanções são comerciais ou consistem em multas destinadas a financiar planos de ação para prevenir novos descumprimentos. Os TLCs celebrados pelos Estados Unidos tendem a estabelecer mecanismos de sanção, sejam sanções comerciais – como no caso dos TLCs com Colômbia, Jordânia e Peru – ou multas – como nos acordos com Austrália, Bahrein, Chile, Cingapura, Coreia do Sul, Marrocos, Omã e o Tratado de Livre Comércio entre Estados Unidos, América Central e República Dominicana (CAFTA-DR, sigla em inglês).

 

Além da possibilidade de que as partes de um acordo venham a apresentar queixas na área trabalhista, alguns tratados permitem a participação de atores sociais (sindicatos e sociedade civil) para averiguar o cumprimento das obrigações contraídas pelos Estados. Assim, até 2013, o NAFTA havia contabilizado mais de 40 denúncias – sobretudo por parte de sindicatos dos Estados Unidos contra o México. Essas denúncias são os únicos casos conhecidos de questões trabalhistas suscitadas nas relações de comércio internacional, junto a quatro queixas conhecidas no âmbito do CAFTA-DR por problemas trabalhistas na Guatemala, Costa Rica, Honduras e República Dominicana, e outras duas queixas contra Peru e Bahrein nos TLCs com os Estados Unidos.

 

A questão trabalhista em tratados sobre investimentos

 

A primeira menção explícita aos direitos trabalhistas em um tratado bilateral de investimentos (TBI) ocorreu em 1990, no TBI celebrado entre Estados Unidos e Polônia. Embora existam mais de 3.000 TBIs e cerca de 300 tratados multilaterais de investimentos no mundo, poucos contam com provisões trabalhistas explícitas, e é apenas nos TBIs que se observa recentemente alguma tendência nesse sentido.

 

Segundo um estudo recente da OIT, 12 dos 31 TBIs concluídos em 2014 incluíram referências a direitos trabalhistas. No entanto, a fórmula geralmente utilizada não cria verdadeiras obrigações para os países, menos ainda para os investidores – que podem ter direitos, mas não obrigações nesse tipo de tratado. Muitas vezes, a menção à questão trabalhista aparece apenas no preâmbulo, dentro das aspirações do acordo. Outras vezes, o tratado estabelece a obrigação de não derrogar ou prejudicar matérias como as normas trabalhistas – incluindo aqui as matérias cobertas pela Declaração da OIT e outras condições de trabalho – ou reafirma a liberdade dos Estados em regular essas questões por razões de interesse público, sem que isso seja considerado uma violação dos direitos dos investidores.

 

Os tratados internacionais de investimento preveem mecanismos de solução de controvérsias entre investidores e Estados quando os primeiros veem afetado o seu investimento e reclamam o direito de serem indenizados, recorrendo geralmente ao mecanismo de arbitragem do Centro Internacional para a Resolução de Disputas relativas a Investimentos (CIRDI). Esses mecanismos não estão disponíveis para os trabalhadores ou organizações de trabalhadores, ainda que estas últimas – assim como as organizações não governamentais (ONGs) – tenham ao menos a possibilidade de intervir como terceira parte em arbitragens de investimento sob a figura de amicus curiae.

 

Por outro lado, cabe ressaltar que são poucas as vezes em que foram levantadas questões sobre direitos trabalhistas em arbitragens de investimentos: até agora, isso só ocorreu por parte dos investidores. Não devemos descartar, no entanto, a possibilidade de que os Estados denunciem violações das normas trabalhistas por parte dos investidores. É mais provável, entretanto, que isso ocorra mediante um acordo entre as partes do que por meio de uma queixa, o que depende de fatores como a instância na qual a arbitragem é conduzida e a fundamentação do processo em um contrato ou um tratado internacional de investimentos.

 

A questão trabalhista nos acordos comerciais de nova geração

 

Os chamados acordos comerciais de “nova geração” são mais amplos e incluem não apenas a redução ou eliminação de barreiras tarifárias ao comércio de bens. Buscam também a redução de barreiras não tarifárias e regulatórias em áreas como serviços, investimento e propriedade intelectual, além de regularem temas como proteção do meio ambiente, direitos trabalhistas e direitos humanos. Esse é o caso de recentes acordos bilaterais de comércio ou investimento e dos acordos megarregionais em negociação por parte da UE com os Estados Unidos – a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês) –, entre alguns países da bacia do Pacífico – o Tratado Integral e Progressista de Associação Transpacífica (CPTPP, sigla em inglês) – ou entre a UE e o Canadá – Acordo Econômico e Comercial Abrangente (CETA, sigla em inglês).

 

As provisões trabalhistas nos acordos comerciais de nova geração podem ser mencionadas junto às normas ambientais, em seções destinadas a regular o comércio e o desenvolvimento sustentável. Podem incluir o compromisso de respeitar e aplicar os convênios fundamentais da OIT ou a Declaração da OIT de 1998, e outros direitos trabalhistas adicionais, salvaguardando os direitos dos Estados de regular esses assuntos e impedindo o enfraquecimento das normas trabalhistas com o fim de impulsionar o comércio ou os investimentos. Nesse tipo de acordo, os conflitos podem ser resolvidos por meio do diálogo, da cooperação e do monitoramento. O CETA, por exemplo, prevê mecanismos de consultas, painéis de especialistas que emitem recomendações, além de mecanismos de conciliação ou mediação – que, em nenhum caso, estabelecem sanções. No CPTPP, a situação é similar, mas ainda existe a possibilidade de que temas laborais sejam discutidos em um “Conselho Trabalhista” ou, em última instância, por um “Grupo Especial”, e é possível suspender benefícios se a parte acusada de irregularidades não corrigir a situação.

 

Considerações finais

 

Ainda que muitos questionem a inclusão de cláusulas trabalhistas nos acordos de comércio e de investimento, trata-se de uma forma de assegurar – ou ao menos incentivar – o cumprimento de certos padrões trabalhistas, sobretudo quando é prevista uma sanção ou a perda de benefícios. Deixar de incorporar tais cláusulas implica concentrar toda a responsabilidade desse trabalho na OIT, para que continue fazendo o que está a seu alcance, apesar das frequentes acusações de debilidade ou ineficácia.

 

Por isso, também não podemos desprezar o impacto positivo de outros mecanismos a favor do respeito aos direitos trabalhistas. Entre eles, encontram-se as normas transnacionais criadas por atores não estatais, como as ONGs, as normas sobre Responsabilidade Social Empresarial ou Etiquetamento Social criadas por outros grupos da sociedade civil, os Códigos de Conduta implementados pelas  multinacionais, ou os Acordos Marcos Globais, que têm sido cada vez mais aplicados no mundo e que se adaptam mais rápido que as normas estatais e interestatais às novas realidades, além de gozar de uma grande legitimidade. Tampouco podemos descartar a proteção dos direitos trabalhistas básicos no âmbito do sistema universal ou dos sistemas regionais de proteção dos direitos humanos.

 

* Marlon M. Meza-Salas é advogado. Membro do grupo de prática de resolução de controvérsias do DLA Piper, em Houston (Texas, Estados Unidos).




[1] Os comentários e opiniões expressadas neste artigo são de exclusiva responsabilidade do autor e não refletem nenhuma posição institucional da DLA Piper.

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