Do local ao global: as eleições de 2018 e a renegociação do NAFTA

11 Abril 2018

As sucessivas rodadas de negociação do Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês) permitiram perceber o abismo entre as posições, de um lado, do governo dos Estados Unidos capitaneado por Donald Trump e, de outro, dos governos do Canadá e do México. Em um primeiro momento, as diversas e “pouco convencionais” propostas dos Estados Unidos foram recebidas com incredulidade e preocupação por parte de seus parceiros comerciais, levando-os a buscar soluções que fossem politicamente viáveis para todos. No entanto, a diferença latente entre as expectativas de uns e de outros frente ao conteúdo final do Tratado demonstram a dificuldade de dialogar sobre pontos em comum, quando esses são escassos. Por outro lado, além das dificuldades na negociação próprias de qualquer tratado de livre comércio, nesse caso particular, as possibilidades de êxito serão determinadas pelos processos eleitorais que se realizarão tanto nos Estados Unidos quanto no México ao longo de 2018. Levando em conta esses aspectos, este artigo se propõe a refletir sobre o modo com que a política doméstica desses países (ou seja, os fatores locais) se relaciona com suas negociações comerciais internacionais (os fatores globais).

 

Ainda que as mudanças na economia internacional tenham um impacto sobre a política doméstica, os processos eleitorais são menos suscetíveis às negociações comerciais que transcorrem a portas fechadas do que às declarações que os líderes políticos fazem sobre elas e sobre si mesmos[1]. Assim, os dois processos eleitorais que se realizarão em 2018 – a campanha presidencial mexicana e as eleições legislativas nos Estados Unidos – serão muito influenciadas por este último fator. No caso do México, o candidato que atualmente lidera as pesquisas presidenciais, Andrés Manuel López Obrador (também conhecido pelo acrônimo “AMLO”), privilegiou, em suas campanhas anteriores, uma comunicação direta com os eleitores. No caso dos Estados Unidos, a política externa mudou de forma acentuada durante o atual governo, o que pode implicar que a renovação de uma parte do Congresso gire em torno da atuação do presidente Trump na política internacional.

 

Toda política é local

 

A frase – comumente atribuída a Thomas P. O’Neill, legislador de Massachusetts – significa que as lutas políticas estão sempre ancoradas nos fenômenos estritamente locais, considerando que os políticos são eleitos em um distrito em particular, por habitantes com um conjunto de preferências localmente definidas. A negociação do NAFTA não é indiferente a esse fenômeno: os habitantes do Canadá, dos Estados Unidos ou do México votarão por seus representantes não tanto em função de uma análise das implicações globais do acordo, mas principalmente em função dos impactos locais que as mudanças no Tratado podem trazer. As prioridades dos mexicanos na hora de votar estarão centradas em seus desejos de mudança depois de um governo atormentado por diversos problemas[2]. Nas eleições para o Congresso dos Estados Unidos, esse aspecto é ainda mais relevante: várias coalizões sociais mobilizaram-se para apoiar o NAFTA, exercendo pressão política e destacando que acabar com o acordo teria custos políticos consideráveis. Essa pressão começa a dar frutos, já que o governo Trump parece estar pouco a pouco demonstrando a disposição de se manter no NAFTA. Mas isso não significa, vale a pena esclarecer, que o que ainda resta a negociar seja fácil, sobretudo pela pouca margem de manobra com a qual contam os negociadores.  

 

Como foi mencionado anteriormente, o principal motivo de mobilização dos eleitores mexicanos neste ciclo eleitoral é o desejo de mudança. O candidato que mais se identifica com essas aspirações é AMLO, quem, depois de ter participado de duas eleições presidenciais, parece ter aprendido aquilo que o beneficia em relação a seus oponentes. Além disso, o ambiente institucional mudou desde sua primeira campanha, em 2006, por causa de uma reforma eleitoral que buscou precisamente acabar com essas práticas. Uma campanha relativamente curta (de cerca de três meses) e com uma população ansiosa por mudanças parece dar, até o momento, uma significativa vantagem a AMLO sobre seus adversários políticos, em especial se considerarmos que ele é um candidato experiente e que evita a polarização.

 

No entanto, é notável a ausência de argumentos de campanha ligados tanto ao desempenho da economia em geral como à negociação do NAFTA em particular. De fato, embora o NAFTA tenha sido um importante pilar institucional da economia mexicana dos últimos 25 anos – junto com a independência do Banco do México e a Lei Federal de Orçamento e Responsabilidade Fiscal –, o eleitorado mexicano se interessa apenas parcialmente pelas questões econômicas. Isso implica que as negociações comerciais per se não mobilizam o eleitorado suficientemente no momento de votar. Mais ainda, à margem dos argumentos abstratos a favor de um pacto vantajoso para o México, não há incentivos para que os candidatos se declarem firmemente a favor ou contra o acordo, já que todas as coalizões eleitorais são influenciadas por interesses poderosos como os do setor agropecuário ou das indústrias “maquiladoras”.

 

O conjunto desses fatores – uma campanha mais curta, a ampla vantagem relativa de AMLO nas pesquisas (cerca de dez pontos percentuais) e uma intenção deliberada de sua parte em moderar suas críticas aos adversários – nos faz pensar que essa campanha será diferente das anteriores. Se a isso juntarmos uma renovada confiança nos outros pilares institucionais da economia mexicana já mencionados, é pouco provável que uma eventual vitória de AMLO seja marcada pelas negociações do NAFTA.

 

Analisando o caso dos Estados Unidos, observamos uma crescente mobilização de grupos de interesse a favor de um “NAFTA melhorado”. Isso é em parte previsível por causa do impacto que teria o fim do acordo em setores como o agrícola, que vê com desconfiança a possibilidade de perder parte dos mercados ganhos nos últimos 25 anos. Além disso, os políticos, sob o lema “toda política é local”, também estão se mobilizando a favor de manter e levar a bom termo as negociações. Dada a polarização que hoje caracteriza os Estados Unidos e a forma com que se alinham os temas em torno da posição dos líderes partidários (seja no Executivo ou no Legislativo) o NAFTA representa um ponto de crucial interesse neste ano de eleições. 

 

A pressão sobre o governo Trump aumentou e os sinais de êxito dessa pressão podem ser percebidos nas recentes declarações de seus altos funcionários. Eles destacam que existem avanços importantes nas negociações e que o resultado final será um novo acordo – e não o fim dele. Além disso, diante dos pronunciamentos erráticos do governo Trump, os funcionários canadenses e mexicanos não perdem a chance de defender o acordo e lembrar que todos perderiam se ele chegasse ao fim[3]. Nesse sentido, a recente assinatura por parte desses países do Tratado Integral e Progressista de Associação Transpacífica (CPTPP, sigla em inglês) não significa que estejam dispostos a abrir mão dos fluxos de comércio que possuem com os Estados Unidos.

 

Em poucas palavras, ao longo das negociações, foi consolidada uma coalizão de atores domésticos estadunidenses que busca impedir que o governo Trump se retire do NAFTA. Apesar das divisões partidárias, muitos desses atores pertencem ao Partido Republicano e a regiões dominadas por esse partido, enfraquecendo os argumentos partidaristas que a Casa Branca frequentemente adota. Por outro lado, os membros do governo Trump já mostraram, em certas ocasiões, que suas posturas pouco convencionais são apenas uma estratégia de negociação que busca obter concessões dos outros membros. No entanto, o simples fato de que a administração Trump se veja obrigada a explicar suas posições a diferentes atores domésticos mostra até que ponto são importantes as questões locais na definição de uma política pública cujo âmbito principal de influência se encontra na arena internacional.

 

Expectativas

 

Com a chegada do mês de março de 2018, e depois de várias rodadas de negociação que se prolongaram além do prazo inicial proposto, ainda restam várias coisas a resolver. No entanto, a dúvida substancial que prevalecia há alguns meses sobre a possibilidade de uma eventual saída dos Estados Unidos do NAFTA desapareceu quase que completamente. Além do argumento sobre a tática de negociação, é provável que o governo Trump tenha considerado que o custo político de sair do acordo seja alto demais – custo significativo para um governo que tem tido dificuldades em “deixar sua própria marca”, mostrando resultados legislativos e ações concretas. Nesse sentido, observamos um cenário de otimismo cauteloso no que tange às possibilidades de conseguir um acordo vantajoso.

 

Por outro lado, esse cenário poderia mudar no segundo semestre do ano, já que as eleições legislativas nos Estados Unidos podem polarizar, ainda mais, o eleitorado. Assim, ainda que até o momento a balança esteja inclinada a favor de um “NAFTA melhorado”, é muito cedo para arriscar um prognóstico, considerando que as negociações para o setor automotivo são complexas, não apenas do ponto de vista técnico, como também pela importância do setor nos três países.

 

Parte da importância das negociações para o setor automotivo está em seus efeitos sobre o desemprego nas regiões industriais que se encontram em decadência econômica. Assim, as manobras na negociação buscam mostrar uma administração que luta pelos setores deixados de lado pelas mudanças da economia global, sem perceber que a mudança tecnológica teve um papel notável. Assim, o pedido do governo Trump de aumentar o conteúdo estadunidense na produção automotiva da região só terá um impacto moderado. O que realmente contará será sua retórica protecionista, independentemente dos resultados concretos. Como consequência, ainda que, neste momento, a probabilidade de uma saída abrupta dos Estados Unidos tenha sido consideravelmente reduzida, isso não descarta que novas dificuldades possam surgir mais à frente. A cautela e firmeza por parte dos negociadores permitiram que hoje se fale com segurança de um novo pacto, e não de um acordo que não existe mais.

 

* Alejandro Angel Tapias é pesquisador de pós-doutorado (CAPES-MEC) do Programa de Pós-graduação em Relações Internacionais da UFSC e doutor em Ciência Política pela Universidade de Montréal (2017).




[1] Trabalhos clássicos nesse sentido incluem Internationalization and Domestic Politics, editado por Robert O. Keohane e Helen V. Milner (1996); e Commerce and Coalitions. How Trade Affects Domestic Political Alignments, de Ronald Rogowski (1989).

[2] Sobre os desejos de mudança de diversos setores da sociedade mexicana, ver: Rafael Ramírez. Prometen Amlo y Anaya Cambio De Régimen En 2018. In: El Sol de Toluca, 2 de janeiro de 2018. Para uma avaliação do governo Peña Nieto, ver: Ricardo Amado. “Cinco Palabras Que Decidirán La Elección De México: Cambio, Corrupción, Nacionalismo, Populismo Y Pobreza", disponível em: <http://bit.ly/2kDFedB>.

[3] Algumas declarações recentes de membros do gabinete de Trump podem ser vistas em: <http://bit.ly/2EwJEvV>. As de sua contraparte canadense aparecem aqui: <http://bit.ly/2HNpLhc>.

This article is published under
11 Abril 2018
Promovendo um desenvolvimento que fortaleça capacidades ICTSD – março 2018 A 11ª Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio (OMC) não entregou os resultados esperados no que diz...
Share: 
11 Abril 2018
Por meio de um mapeamento das principais disposições de direitos humanos da versão 1.0 do NAFTA, o autor analisa os pontos nessa matéria que o México deve considerar no processo de renegociação do Tratado.
Share: