Em um contexto frágil, ministros ponderam o futuro do comércio e sua contribuição para a sustentabilidade

9 Dezembro 2017

Ministros do comércio, negociadores e representantes da sociedade civil e do setor privado dirigem-se a Buenos Aires (Argentina) para a 11ª Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio (OMC). Essa é a primeira vez que a reunião de mais alto nível do sistema multilateral de comércio é realizada na América do Sul.

 

A Ministerial de Buenos Aires ocorre em um contexto marcado por mudanças no comércio global, no 70º aniversário do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês). No entanto, a agenda de negociações para a Ministerial é relativamente limitada: entre as áreas de possível acordo (com níveis variáveis de ambição) estão agricultura, comércio eletrônico, pesca e pequenas e médias empresas. Há também perspectivas de ramificações plurilaterais em matérias importantes, como gênero e subsídios aos combustíveis fósseis.

 

Tais iniciativas exigirão esforços consideráveis para que resultados concretos sejam alcançados. Apesar da grande movimentação em Genebra e da enxurrada de propostas nos últimos meses, permanece incerta a capacidade dos negociadores de cruzar a linha de chegada, ou mesmo de traçar um caminho para o futuro trabalho da Organização. Esse quadro de incerteza está tanto ligado a dificuldades políticas como a divergências de ordem procedimental, como ilustram os debates sobre o papel do Órgão de Apelação. 

 

Contrastando com tais expectativas, há demandas crescentes para que a OMC acompanhe um mundo em rápida transformação e para que seus membros se comprometam efetivamente com a construção de um sistema de regras atualizado, que possa cumprir os objetivos do desenvolvimento sustentável, reconhecidos no preâmbulo de seu documento fundacional – o Acordo de Marraquexe.

 

A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas e o Acordo de Paris sobre Mudança do Clima podem compor, junto com a OMC, uma estrutura robusta capaz de operar nessa direção de forma alinhada. Para vários observadores, a Ministerial é uma oportunidade para que o arcabouço institucional da OMC seja mobilizado na direção do provimento de diversos bens públicos globais. Os observadores alertam que o fracasso em prover tais bens universais poderia pôr à prova a resiliência de longo prazo do sistema.

 

Além disso, a Ministerial de Buenos Aires coincide com o início da Presidência argentina no G20. Desse modo, o contexto atual representa uma oportunidade de avançar na liderança de assuntos comerciais e criar sinergias entre a OMC e o G20.

 

Um ambiente global volátil

 

Além de incerto, o quadro político e econômico da Ministerial de Buenos Aires pode ser definido como volátil. A preocupação com os impactos domésticos da globalização e o ritmo irregular de recuperação desde a crise financeira de 2007-08 foram canalizados, nos últimos meses, em diferentes formas de nacionalismo político e econômico nos Estados Unidos e em diversos países da Europa.

 

Enquanto isso, o centro de gravidade da economia mundial continua sua transição inexorável na direção de regiões emergentes, em especial na Ásia – e, mais ainda, na China.

 

Tais dinâmicas romperam com padrões de liderança da ordem econômica internacional do pós-guerra, levando a fricções e à instabilidade do sistema. Os debates sobre o que constitui um comércio livre, justo e recíproco, assim como a força de abordagens comerciais baseadas em uma lógica de soma zero, são algumas de suas manifestações mais visíveis.

 

Enquanto os esforços de integração na OMC se veem frustrados, o movimento de integração via iniciativas regionais continua acelerado. Tal processo inclui o desenvolvimento de novas rotas comerciais por meio da Iniciativa Belt and Road da China, da negociação na Ásia-Pacífico da Parceria Econômica Regional Abrangente (RCEP, sigla em inglês), da Área de Livre Comércio Continental (CFTA, sigla em inglês) na África, de um recente acordo entre os signatários da Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) sem os Estados Unidos, da já planejada expansão da Aliança do Pacífico para novos membros associados e do Acordo de Livre Comércio (CETA, sigla em inglês) entre União Europeia (UE) e Canadá.

 

Por sua vez, o engajamento dos Estados Unidos tem sido focado na renegociação do Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês) com Canadá e México. A esse quadro, soma-se o recurso a uma forte retórica de relações bilaterais de comércio com a China e outros países asiáticos, além de diversas investigações em matéria de defesa comercial e propriedade intelectual contra parceiros comerciais dos Estados Unidos.

 

Os efeitos dessas dinâmicas sobre a estrutura da OMC ainda não estão claros. Recentemente, alguns líderes estatais argumentaram que os acordos regionais poderiam prejudicar as regras do sistema econômico atual. No entanto, se as negociações da OMC continuarem estagnadas, os países continuarão recorrendo a outros fóruns para avançar na criação de regras comerciais, conforme apontam algumas análises. É verdade que tais iniciativas poderiam servir de base para testar novas ideias e, possivelmente, incorporá-las ao sistema da OMC, mas também poderiam resultar no esvaziamento das negociações no âmbito do sistema multilateral de comércio.

 

De Nairobi a Buenos Aires

 

Na Argentina, os ministros devem enfrentar outro desafio: o êxito da última Conferência Ministerial, realizada em Nairobi (Quênia). Será preciso encontrar meios de contornar o fato de que as negociações em Genebra se mostraram inconclusivas no período de dois anos que separa as duas reuniões de alto nível.

 

Realizada em dezembro de 2015, a 10ª Conferência Ministerial da OMC foi anunciada como um momento decisivo na trajetória da Organização e como um divisor de águas, por se tratar da primeira Ministerial da OMC realizada na África subsaariana. As expectativas eram altas, sob o eco do êxito obtido na Conferência de Bali (Indonésia), em 2013 – ocasião em que os ministros adotaram o Acordo de Facilitação do Comércio (TFA, sigla em inglês), o primeiro acordo global desde que a OMC substituiu o sistema GATT, em 1995.

 

Em Nairobi, os ministros aprovaram um pacote que incluía um acordo para eliminar subsídios à exportação agrícola e um conjunto de decisões com foco em desenvolvimento. Um grupo de membros da OMC também assinou uma versão atualizada do Acordo de Tecnologia da Informação (ITA-II), ampliando sua cobertura de produtos.

 

A despeito dessas conquistas, uma antiga divergência quanto à Rodada Doha veio à tona na declaração final de Nairobi. Nas negociações, o debate caminhou na direção de duas posições principais: de um lado, endossar a Agenda Doha, como em eventos passados; de outro, deixar essa estrutura de lado, na esperança de superar velhos bloqueios nas tratativas. Incapazes de alcançar um consenso, finalmente optaram por registrar suas divergências na declaração da Ministerial. Não obstante, o documento ressaltou uma base comum entre os negociadores: “reconhecer a forte estrutura legal desta Organização”.

 

Dois anos depois, muitos temem que essa mesma “forte estrutura legal” venha a sucumbir, sob o peso de “casos complexos” e da falta de advogados para lidar com eles. Afinal, o sistema de solução de controvérsias da OMC tem sido objeto de intensas discussões quanto ao número adequado de juízes de apelação para dar conta dos casos.

 

Há alguns meses, os Estados Unidos movimentaram-se unilateralmente para bloquear o início de novos processos de seleção para duas vagas no Órgão de Apelação, alegando supostos excessos na referida instância. Washington também questionou a base legal por trás da antiga prática de manter em suas posições juízes de apelação cujos mandatos já haviam expirado, mas que ainda se encontravam trabalhando em casos específicos. A ação deixou o Órgão de Apelação com apenas 5 de seus 7 juízes, número que cairá para 4 em dezembro, e para 3 – seu número mínimo – até setembro de 2018.

 

Analistas de comércio internacional apontam que as preocupações dos Estados Unidos com o Órgão de Apelação da OMC existem há anos, não sendo uma marca distintiva da abordagem da nova administração ao comércio internacional. Ainda assim, a falta de clareza sobre o que poderia aplacar as preocupações de Washington e as repetidas declarações de “ceticismo” quanto à possibilidade de alcançar resultados na Ministerial de Buenos Aires por parte da administração de Donald Trump têm gerado temor em alguns grupos de que a OMC esteja entrando em uma de suas fases mais desafiadoras até agora.

 

Qual a contribuição do comércio para o desenvolvimento sustentável?

 

Enquanto isso, desafios políticos urgentes persistem – com implicações reais para a vida e o sustento de pessoas ao redor do mundo. Há apenas dois anos, os membros das Nações Unidas endossaram uma nova agenda para o desenvolvimento sustentável, com 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e 169 metas associadas, desenhados para gerar impulso político e ações concretas para acabar com a pobreza, a fome e a desigualdade no mundo até 2030, garantindo, ao mesmo tempo, a sustentabilidade ambiental.

 

O comércio tem potenciais pontos em comum com muitos destes objetivos, inclusive enquanto meio para alcançá-los. De fato, a Agenda 2030 e a Agenda de Ação de Adis Abeba sobre financiamento para o desenvolvimento reconhecem explicitamente o papel do comércio para alcançar os ODS. Ainda assim, conquanto negociadores do comércio citem o ODS 14.6 como um importante motivador para as negociações multilaterais sobre subsídios à pesca, onde se encaixam os demais ODS? A mesma questão poderia ser feita acerca das contribuições nacionalmente determinadas (NDCs, sigla em inglês), assumidas no âmbito do Acordo de Paris, considerando que componentes comerciais aparecem em quase metade das NDCs atuais.

 

Parte desse impulso dos ODS pode motivar iniciativas específicas que subgrupos da OMC devem anunciar em Buenos Aires: diferentes grupos de países membros devem emitir declarações sobre comércio e empoderamento econômico feminino, assim como sobre o papel do comércio na reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis. Ambas iniciativas poderiam servir para avançar objetivos específicos, como o ODS 5, sobre igualdade de gênero, o ODS 7, sobre energia limpa e acessível, e o ODS 13, sobre ação climática. Como sempre, o ponto chave será como passar das declarações políticas à implementação concreta com benefícios tangíveis.

 

Qual será o legado da Ministerial?

 

Sejam quais forem os resultados de Buenos Aires, os membros da OMC deverão considerar se o sistema atual é capaz de lidar com a velocidade das transformações mundiais, a constante evolução na condução dos negócios e as aspirações à prosperidade e sustentabilidade futuras dos cidadãos.

 

Ainda há dúvidas quanto ao histórico de implementação dos resultados de Ministeriais recentes pelos membros da OMC. Além disso, não está claro se a comunidade global será receptiva aos resultados das negociações em vista do acirrado debate internacional sobre globalização, tecnologia e os méritos dos acordos de comércio internacional.

 

Por sua vez, os membros da OMC devem urgentemente refletir sobre como podem se adaptar a esses desafios – e se conseguirão fazê-lo – e, assim, continuar a servir tanto seus eleitorados quanto o bem público coletivo nos próximos anos.

 

Equipe de reportagem ICTSD

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