Facilitação 2.0: possibilitando o comércio na era digital

21 Agosto 2018

Um ano após sua entrada em vigor, o Acordo de Facilitação do Comércio (TFA, sigla em inglês) apareceu na agenda de reformas da política comercial. Ratificado por quatro de cada cinco membros da Organização Mundial do Comércio (OMC), a experiência do Acordo constitui um caso convincente para a negociação de normas que facilitem o comércio. Segundo dados da OMC, a aplicação plena do TFA pode reduzir os custos do comércio mundial em cerca de 14,3%, com maiores vantagens para as pequenas e médias empresas dos países em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo (PMDRs)[1].

 

A nova fronteira na facilitação do comércio

 

Ainda que seja importante, o atual TFA abrange exclusivamente o comércio de bens físicos e exclui setores com uma importância crescente nos modernos modelos de produção e desenvolvimento econômico. Em constante transformação, os novos modelos comerciais, as estruturas de produção e os objetivos de políticas revelam uma nova fronteira para a facilitação do comércio. Os procedimentos simplificados e harmonizados em âmbitos-chave das políticas comerciais (investimentos, serviços e comércio eletrônico) constituem o passo seguinte para garantir que a OMC responda de forma eficaz aos imperativos econômicos e de desenvolvimento do século XXI e reafirme a relevância e centralidade do sistema de normas multilaterais.

 

A expansão da agenda de facilitação do comércio – a Facilitação 2.0 – é crítica em um momento de reorganização da indústria e da sociedade global. Na era digital, questões como o comércio eletrônico, o investimento e os serviços se tornaram o centro da política econômica por seu potencial de promover o crescimento inclusivo, estimular o desenvolvimento sustentável e gerar empregos bem remunerados, que permitam romper os ciclos de pobreza.

 

A atualização trazida com a Facilitação 2.0 permitiria atrair e direcionar investimentos produtivos para impulsionar a ligação entre bens, serviços e conhecimento. A complexidade de um mundo cada vez mais integrado exige uma facilitação do comércio receptiva e mais completa. A fragmentação dos processos de produção baseia-se, em vários países, em nichos estreitos de especialização e negociação de tarefas, alimentados por fluxos agrupados ou individuais de bens, serviços, investimentos, conhecimentos e outros componentes tecnológicos, intangíveis ou digitais.

 

Como a maior parte da produção econômica global está hoje organizada em cadeias de valor, é provável que os produtos cruzem as jurisdições e as fronteiras várias vezes antes de chegar ao seu destino final. Essas sucessivas passagens pelas aduanas precisam de mecanismos bem aceitos, com uma mínima fricção administrativa e regulatória antes e depois da fronteira. Os custos do comércio são um fator determinante para as empresas quando adquirem ou constroem suas instalações de produção e montagem em certos países. Além disso, as tecnologias mais recentes estão em processo de interrupção ou incorporação aos ciclos de produção e consumo, inclusive a inteligência artificial, a automatização e a blockchain – o que intensifica a urgência para que o cruzamento de fronteira seja mais adequado e eficiente.

 

Os ingredientes do TFA

 

Um exame rápido do TFA revela uma base sólida sobre a qual assentar futuras iniciativas relacionadas a comércio eletrônico, serviços, investimentos e bens. O Acordo define um conjunto de requisitos multilaterais vinculantes, que possuem como espinha dorsal os princípios de transparência e não discriminação. O TFA também prevê medidas multidimensionais, estabelecendo as modificações institucionais necessárias na OMC e no âmbito doméstico.

 

Por meio do Comitê de Facilitação do Comércio, os membros podem compartilhar experiências, fazer consultas sobre o funcionamento do Acordo e o avanço de seus objetivos. O TFA também ordena a criação de um comitê nacional de facilitação do comércio em cada país-membro, ou a indicação de um mecanismo existente para supervisionar a implementação e facilitar a cooperação interna. Além disso, os membros são obrigados a fazer uma autoavaliação e a apresentar os resultados ao Comitê da OMC.

 

O TFA já mostra áreas de compatibilidade com as exigências da nova economia. O Acordo determina um enfoque específico com relação aos procedimentos e às normas globais centrais em um mundo de cadeias globais de valor (CGV). O TFA fomenta o uso de padrões internacionais e estimula os membros a compartilharem informações e suas melhores práticas para a implementação das disposições do Acordo.

 

Ao diferenciar níveis de capacitação e de capacidade, o TFA oferece lições vitais para o sistema multilateral de comércio[2]. Possui um mecanismo inovador, baseado em calendários escalonados de implementação e assistência técnica para os membros que se encontram em diferentes fases de desenvolvimento. Esse novo modelo vincula diretamente, pela primeira vez desde a criação da OMC, a exigência de implementação do Acordo com a capacidade do país de efetivamente realizá-la. Através desse método de diferenciação de variáveis, o TFA possui a flexibilidade necessária que a elaboração de regras requer para avançar.

 

O Acordo oferece proteções adicionais para os países em desenvolvimento e PMDRs. Por exemplo, outorga a esses países isenções quanto ao Entendimento sobre Solução de Controvérsias da OMC: seis anos para a implementação das disposições para promulgação imediata; e oito anos para aquelas que são aplicadas após um período de transição e para aquelas relacionadas à necessidade de assistência. Além disso, os membros são incentivados a exercer “a devida moderação” e mostrar consideração ao levantar disputas contra PMDRs, independentemente do período de isenção mencionado. Os membros com dificuldade para pôr em prática as disposições após o tempo de transição permitido podem receber um período estendido de implementação ou ter seu caso avaliado por um grupo de especialistas ad hoc, que fará uma recomendação.

 

Compreendendo o impacto da Facilitação 2.0

 

As redes mundiais de produção envolvem uma maior interação com as instituições nacionais e as redes de logística, fornecimento ou conhecimento. As barreiras políticas, legais ou procedimentais – ou a falta delas – dificultam desnecessariamente as transações transfronteiriças. A Facilitação 2.0 busca tornar mais operacionais os marcos regulatórios nacionais e dar uma maior coerência aos acordos comerciais que regem diferentes componentes da nova economia. Os componentes da Facilitação 2.0 estão estreitamente entrelaçados e só podem oferecer resultados ótimos quando seu desenho e implementação são coerentes e sinérgicos.

 

A Internet reduz os custos de operação, tornando possível que as empresas tenham acesso aos mercados mundiais. Ao permitir uma maior participação, o comércio eletrônico oferece um imenso potencial de desenvolvimento e oportunidades para um crescimento inclusivo. A falta de uma regulação coerente para esse tipo de comércio resulta em custos e atrasos. Facilitar o comércio eletrônico implica fomentar um ambiente normativo transparente, seguro e previsível. Isso inclui a desburocratização dos envios do comércio eletrônico, um melhor acesso ao financiamento, a proteção do consumidor e a identificação de lacunas legais para os produtores.

 

Agregar um componente de facilitação aos serviços teria como objetivo reduzir os procedimentos obscuros e outros gargalos enfrentados por prestadores de serviço. Nesse ponto, os esforços poderiam incluir racionalizar o estabelecimento de subsidiárias ou sucursais por meio de uma “janela única” para prestadores de serviços estrangeiros, facilitar o movimento de fornecedores de serviços transfronteiriços mediante procedimentos de visto simplificados, ou garantir que as regras tributárias não sejam projetadas de forma a desfavorecer prestadores estrangeiros de serviços.

 

Por sua vez, a difusão de tecnologias e conhecimentos através das fronteiras exige fluxos de investimento estrangeiro direto. A facilitação do investimento tem como objetivo ajudar os países a atrair investimentos e beneficiar-se disso; combater regulações excessivas e sistemas legais frágeis; reduzir custos de transporte e procedimentos onerosos de concessão de licenças; e fomentar a concorrência no mercado. O investimento impulsiona as exportações e, por esse motivo, a facilitação dos investimentos complementa a facilitação do comércio na estratégia de inserção nos mercados globais de determinado país.

 

Ainda que sejam custosos para as empresas e utilizem recursos estatais, a adoção de procedimentos e o uso de documentação são elementos essenciais à prática do comércio. O Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio (TBT, sigla em inglês) e o Acordo sobre a Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (SPS, sigla em inglês) regulam esses casos, a fim de que tais medidas ofereçam a proteção desejada e não limitem demais o comércio.

 

Em muitos sentidos, o TFA complementa os Acordos TBT e SPS; em outros aspectos, até os supera. Essa superposição – e os conflitos que dela resultam – é regulada por uma cláusula do TFA, segundo a qual “nada do disposto no presente Acordo será interpretado no sentido de reduzir as obrigações que correspondem aos membros” sob os Acordos TBT e SPS.

 

Contudo, ainda há muito a fazer para esclarecer a interseção desses acordos e fomentar a coerência entre eles. O TFA pode diminuir os custos de cumprimento das medidas sanitárias e fitossanitárias para os países em desenvolvimento e os PMDRs[3], ajudando a evitar atrasos na fronteira e incertezas quanto a controles desse tipo. O Acordo estipula a cooperação interinstitucional tanto no âmbito doméstico quanto transfronteiriço, a coordenação dos procedimentos, a harmonização do horário de trabalho e a utilização de instalações comuns. Também exige a definição de janelas únicas. As disposições do TFA orientadas a melhorar e simplificar os procedimentos de prova e inspeção para reduzir o tempo de acesso ao mercado incidem sobre o Acordo SPS (Artigos 5, 7, 8 e 12), orientando as autoridades a inspecionar produtos alimentícios e amostras, com distribuição de prioridades e condições especiais de armazenamento para o exame de perecíveis.

 

A Facilitação 2.0 também considera políticas transversais, como a inovação em direção à liberalização do fluxo transfronteiriço de ideias e conhecimentos; e a solução de controvérsias – essencial para garantir a aplicabilidade e a prestação de contas para cada área em questão.

 

Rumo à Facilitação 2.0

 

Existe um conjunto de opções sobre como articular a Facilitação 2.0 e fazer essa agenda avançar. Os marcos conceituais para esse processo podem alcançar toda a OMC, aproveitando e esclarecendo a aplicação de certas normas no Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês) e em acordos como o TBT e o SPS. Isso poderia ser realizado por meio de um maior alcance do TFA ou da negociação em cada componente, separadamente.

 

A Facilitação 2.0 é, por definição, um desafio multidimensional, que implica uma reforma institucional unilateral, políticas comerciais coerentes e iniciativas pluripartidárias em diferentes fóruns internacionais, incluindo a OMC e os acordos regionais de comércio. Reduzir os custos do comércio e do investimento é diferente de reduzir uma tarifa alfandegária: é preciso uma mudança de comportamento e uma ação coletiva diligente na implementação, de modo que os benefícios econômicos possam ser colhidos. Uma vez estabelecidas as regras, sua realização depende de uma cultura de cumprimento e de um ambiente empresarial propício no país. Os ministros do Comércio do G20 respaldam uma reforma das políticas nacionais para reduzir os custos comerciais[4] – algo de que a Facilitação 2.0 não deve descuidar.

 

Alguns dos componentes da Facilitação 2.0 já fazem parte da discussão multilateral. Através das propostas existentes sobre comércio eletrônico, facilitação de investimentos, facilitação dos serviços e regulação nacional em matéria de serviços, os membros da OMC começaram a abordar alguns dos temas comerciais relacionados à Facilitação 2.0. Ademais, as declarações ministeriais conjuntas resultantes da 11ª Conferência Ministerial da OMC sobre facilitação de investimentos, comércio eletrônico e regulação nacional de serviços apontam para um eventual avanço das conversas relacionadas ao tema na OMC. Com base na experiência do TFA, os debates em outras áreas da Organização poderiam ser novamente incorporados, permitindo que as negociações se concentrem nos aspectos da facilitação que já gozam de amplo acordo entre os membros.

 

A Facilitação 2.0 também deve levar em conta a esfera regional como lócus de elaboração de regras em matéria de facilitação do comércio. O alcance, a profundidade e a sofisticação de disposições sobre esse tema nos acordos regionais de comércio cresceram muito desde que começaram a ser incorporadas de forma mais sistemática, em finais da década de 1990[5].

 

As primeiras tentativas de incorporar a facilitação do comércio nos acordos regionais restringiram-se a definir regras básicas de transparência e reformas simples nas alfândegas. A difusão dos aspectos de facilitação do comércio nesses acordos exige um esforço concertado para evitar a justaposição entre as esferas regional e multilateral. Por meio da iniciativa RTA Exchange[6], implementada conjuntamente com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Centro Internacional para o Comércio e o Desenvolvimento Sustentável (ICTSD, sigla em inglês) tem analisado como os acordos regionais abordam alguns dos elementos da Facilitação 2.0. Isso permitiria que negociadores e formuladores de políticas identificassem as melhores práticas, compartilhassem experiências e, por fim, integrassem os mecanismos de coerência no marco de futuras negociações comerciais.

 

Onde começa e termina a Facilitação 2.0

 

A Facilitação 2.0 opera nos marcos conceituais de políticas e busca alcançar uma solução multilateral coerente, ancorada no TFA, e diminuir a fragmentação entre as diferentes partes interessadas.

 

A Facilitação 2.0 não tem por objetivo definir padrões, nem garantir a coerência entre estes – o Centro das Nações Unidas para a Facilitação do Comércio e do Negócio Eletrônico (UN/CEFACT, sigla em inglês) já está trabalhando nisso. Tampouco busca focar exclusivamente nas reformas no âmbito nacional, como ocorre com os indicadores de facilitação do comércio da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). A Facilitação 2.0 também não busca identificar necessidades, como faz a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês), nem oferece assistência aos países na implementação do TFA, como faz o Programa de Facilitação do Comércio do Banco Mundial e da Organização Mundial das Aduanas (WCO, sigla em inglês). Tampouco pretende mediar a identificação de gargalos na cadeia de fornecimento, como faz a Aliança Global para a Facilitação do Comércio.

 

Com um enfoque behind the border, a Facilitação 2.0 pode contribuir para o progresso de agendas como a cooperação regulatória. Os maiores obstáculos ao comércio transfronteiriço podem resultar de incompatibilidades nas regulações de diferentes jurisdições, em um contexto de cadeias globais de valor.

 

É necessário continuar trabalhando na regulação internacional com vistas a incentivar o comércio eletrônico, o investimento e o comércio de bens e serviços. Com a flexibilidade do TFA, os membros poderiam acordar aspectos específicos do Acordo e voltar suas atenções para temas de grande potencial para o desenvolvimento sustentável. A Facilitação 2.0 é o passo seguinte para garantir que os benefícios da nova economia sejam multiplicados, não apenas para os consumidores, mas também para a economia como um todo.

 

* Ricardo Meléndez-Ortiz é diretor-executivo do International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD).

This article is published under
21 Agosto 2018
Neste artigo, a autora analisa três eixos por meio dos quais a interseção da facilitação do comércio com o comércio digital pode vir a compor uma dinâmica virtuosa de desenvolvimento: o ambiente regulatório, as políticas públicas e a identificação de sinergias entre facilitação do comércio e comércio digital.
Share: 
21 Agosto 2018
Diante do desafio de reafirmar a sua relevância institucional, a Organização Mundial do Comércio (OMC) busca a consolidação de uma agenda de denominadores comuns. Para tanto, eficiência e...
Share: