Facilitação de investimentos: uma agenda multilateral

31 Maio 2018

Em 29 de março de 2018, completou-se um ano desde que o tema “facilitação de investimentos” foi pela primeira vez formalmente suscitado na Organização Mundial do Comércio (OMC). Nesse curto período, o assunto evoluiu com uma velocidade poucas vezes testemunhada na Organização. Essa trajetória é particularmente impressionante se for levado em consideração o histórico do assunto no plano multilateral.

 

Primeira fase (1995-2004)

 

Embora já figurasse parcialmente no arcabouço normativo da OMC – por exemplo, no Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês) e no Acordo sobre Medidas de Investimentos Relacionadas ao Comércio (TRIMs, sigla em inglês) –, o tema “investimentos” foi um dos quatro temas incluídos na agenda da OMC em 1996, por meio do parágrafo 20 da Declaração Ministerial de Cingapura (WT/MIN(96)DEC), juntamente com “política da concorrência”, “transparência em compras governamentais” e “facilitação do comércio”.

 

Durante o período em que foi discutido na OMC, o assunto mostrou-se de particular interesse de países desenvolvidos, que não apenas impulsionavam as discussões no âmbito do Grupo de Trabalho sobre Comércio e Investimentos, como também eram os responsáveis pela maior parte das propostas circuladas. Além disso, vários dos tópicos discutidos – especialmente aqueles relacionados a acesso a mercado – coincidiam com aqueles à época em negociação no âmbito do Acordo Multilateral de Investimentos da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE).

 

A decisão do Conselho Geral da OMC (WT/L/579), em 2004, de suspender a discussão dos “temas de Cingapura” até que a Rodada Doha estivesse concluída marcou o fim da primeira fase do tema de investimentos na OMC.

 

Segunda fase (2016-2018)

 

Em outubro de 2016, a Índia circulou uma nota conceitual (S/WPDR/W/55) sobre um possível Acordo de Facilitação do Comércio em Serviços (TFS, sigla em inglês). Os indianos reconheciam que o Acordo de Facilitação do Comércio (TFA, sigla em inglês) havia sido um marco na área do comércio de bens e sugeriram a necessidade de um acordo equivalente para serviços, de maneira a reduzir os custos de transação associados a barreiras administrativas e regulatórias desnecessárias no comércio de serviços. A nota conceitual foi complementada, em novembro de 2016, por uma proposta (S/WPDR/W/57) detalhando os possíveis elementos do TFS. Por fim, no mesmo dia em que o TFA entrou em vigor (22 de fevereiro de 2017), a Índia circulou uma minuta de texto legal do TFS (S/C/W/372).

 

Ao tratar de todos os modos de prestação de serviços previstos no GATS – incluindo o modo 3 (presença comercial) –, fica claro que a iniciativa indiana correspondia, na prática, a uma proposta de facilitação de investimentos na área de serviços.

 

No entanto, coube à Rússia circular, em março de 2017, a primeira contribuição escrita (JOB/GC/120) específica sobre facilitação de investimentos no âmbito da OMC. Nela, sustentavam os russos que “uma discussão a respeito de regras multilaterais coerentes sobre facilitação de investimentos é necessária para aprimorar ainda mais o ambiente de investimentos entre os países da OMC e aumentar sua eficiência tanto para investidores quanto para os países recebedores de investimentos”. Enfoque semelhante (JOB/GC/121) foi endossado pelos países do grupo MIKTA (sigla em inglês para México, Indonésia, Coreia do Sul, Turquia e Austrália) e posteriormente pela China, que circulou uma contribuição (JOB/GC/123) acerca de possíveis elementos relativos à facilitação de investimentos. Por fim, Brasil e Argentina circularam um documento (JOB/GC/124) elencando os possíveis elementos de um instrumento multilateral sobre o assunto.

 

Além das contribuições acima referidas, a iniciativa chinesa de criar um grupo informal de “Amigos da Facilitação de Investimentos para o Desenvolvimento” (FIFD, sigla em inglês)[1] e o lançamento de um diálogo informal sobre o assunto (JOB/GC/122) constituíram desdobramentos igualmente importantes em matéria de facilitação de investimentos na OMC ao longo de 2017.

 

O sucesso do “Fórum de Alto Nível sobre Comércio e Facilitação de Investimentos para o Desenvolvimento”[2], realizado em novembro de 2017, constituiu clara indicação de que facilitação de investimentos era tema de interesse de países em desenvolvimento. O mesmo pode ser dito com relação à Declaração Presidencial de Buenos Aires (WT/MIN(17)/53), adotada por Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Guiana, México, Paraguai, Peru, Suriname e Uruguai às margens da 11ª Conferência Ministerial (MC11, sigla em inglês) da OMC, em dezembro de 2017.

 

O principal marco em matéria de facilitação de investimentos, no entanto, foi a Declaração Ministerial Conjunta sobre Facilitação de Investimentos para o Desenvolvimento (WT/MIN(17)/59) – considerada a certidão de nascimento multilateral do tema. Aprovado durante a MC11 (WT/MIN(17)/60), o documento recebeu o apoio formal de 70 membros da OMC[3], entre os quais estão representados praticamente todos os agrupamentos informais atuantes na Organização: países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs), Grupo Africano, países desenvolvidos, países em desenvolvimento, BRICS, Aliança Bolivariana, Países da África, Caribe e Pacífico (ACP), economias pequenas e vulneráveis (SVEs, sigla em inglês). A quantidade e diversidade dos copatrocinadores afastam eventuais dúvidas quanto à limitação no interesse ou à carência de legitimidade do tema.

 

Alguns aspectos específicos da Declaração Ministerial merecem ser destacados. O primeiro é a natureza da “discussão estruturada” sugerida[4]: “desenvolver um arcabouço multilateral de facilitação de investimentos”. Assim, embora a declaração tenha natureza plurilateral – apenas um sub-universo dos 164 membros da OMC assinou o documento –, um desfecho multilateral é o objetivo. Diferentemente de outras iniciativas manifestadamente plurilaterais em seu objetivo – como o Acordo sobre o Comércio de Serviços (TISA, sigla em inglês) –, a Declaração Ministerial Conjunta sobre Facilitação de Investimentos para o Desenvolvimento estabelece um processo que é aberto à participação de todos os membros. Trata-se, assim, de uma iniciativa que poderia ser descrita como “pró-multilateral”.

 

Um segundo aspecto que deve ser salientado é a utilização de uma definição negativa para delimitar o conceito de facilitação de investimentos. Os ministros foram claros ao determinar que acesso a mercado, proteção de investimentos (incluindo expropriação) e o mecanismo de solução de controvérsias investidor-Estado (ISDS, sigla em inglês) são temas que não devem ser incluídos nas discussões sobre facilitação de investimentos. Precisamente por excluir os aspectos que se mostraram “tóxicos” para as discussões no passado, “facilitação de investimentos” se torna um assunto distinto de “investimentos” como tema de Cingapura.

 

Esse enfoque negativo foi complementado por outro, de natureza positiva, baseado na identificação de áreas temáticas que deverão nortear a discussão estruturada: “aprimorar a transparência e a previsibilidade das medidas que afetam os investimentos; otimizar e acelerar os procedimentos e as exigências administrativas; e melhorar a cooperação internacional, o intercâmbio de informações, a troca de experiências de melhores práticas e as relações com todos os atores envolvidos, incluindo a prevenção de disputas”. Foi acordado, ainda, que as discussões deverão contribuir para o esclarecimento da relação do arcabouço normativo sugerido para a facilitação de investimentos com: i) as disciplinas existentes na OMC; ii) os compromissos internacionais que os membros já possuem na matéria; e iii) os trabalhos sobre facilitação de investimentos que já vêm sendo levados a cabo em outros foros internacionais.

 

Aspectos de um possível Acordo de Facilitação de Investimentos

 

Com base em sua experiência com os Acordos de Cooperação e Facilitação de Investimentos (ACFIs) celebrados desde 2015 e com o objetivo de contribuir para um debate concreto e substantivo sobre o conteúdo e a forma de um eventual arcabouço normativo sobre facilitação de investimentos, o Brasil circulou, em fevereiro de 2018, a minuta de um Acordo de Facilitação de Investimentos (JOB/GC/169)[5].

 

O enfoque brasileiro restringe-se ao nível federal/nacional de governo e diz respeito apenas aos investimentos estrangeiros diretos (IED) – investimentos de portfólio, por exemplo, não estão amparados pelas disciplinas sugeridas pelo Brasil. Da mesma forma, o Acordo não engloba eventuais necessidades de mão-de-obra estrangeira (mesmo que especializada ou temporária) associadas a determinado projeto de investimento. Além disso, a contribuição brasileira não interfere nas competências das diversas agências nacionais envolvidas na regulação de investimentos e tampouco condiciona ou determina políticas públicas na matéria.

 

Diferentemente dos tradicionais acordos bilaterais de investimentos (BITs) – mais voltados à proteção dos interesses dos investidores estrangeiros –, a referida minuta é ancorada no estabelecimento de uma parceria mais equilibrada e sustentável entre investidores e governos em matéria de direitos e obrigações, atendendo aos interesses tanto dos países recebedores de investimentos quanto de países “exportadores” de IED. O texto do acordo sugerido pelo Brasil permite a identificação e o estabelecimento de agendas temáticas de interesse comum, assim como a criação de grupos de trabalho para tratar de assuntos de interesse de diferentes grupos de membros da OMC.

 

Ainda, é importante assinalar que, embora a proposta brasileira inclua a criação de uma janela eletrônica única para investidores, trata-se de dispositivo com finalidade distinta daquela normalmente utilizada por agências nacionais de promoção de investimentos. Nesse sentido, a facilitação de investimentos a que faz referência o Brasil não se reduz a iniciativas que visam, em um sentido amplo, facilitar e promover investimentos[6].

 

A janela eletrônica única (SEW, sigla em inglês) sugerida pelo Brasil constitui instrumento importante para que os futuros pontos focais nacionais responsáveis pela implementação do Acordo possam exercer a contento várias de suas atribuições. Basicamente, a SEW tem por objetivo permitir a integração dos trâmites governamentais em matéria de investimentos, sem que nenhuma agência regulatória tenha de abrir mão de sua competência no assunto. Trata-se, em realidade, da substituição das atuais múltiplas interações dos investidores com as distintas agências governamentais por uma única forma de interação (“single entry point”). Visto por outro ângulo, a SEW poderia ser descrita como a adoção de uma “face digital” por parte dos pontos de contato já notificados pelos membros (S/ENQ/78/Rev.16), ao amparo dos Artigos III.4 e IV.2 do GATS[7].

 

Em termos dos desafios para constituir uma SEW, deve-se ter em mente que uma janela eletrônica única nada mais é do que um sítio eletrônico oficial com diferentes “funcionalidades”. Por exemplo, de acordo com a Global Enterprise Registration[8], uma SEW plena deve conter as seguintes atribuições: i) servir como portal de informações para investidores; ii) possibilitar a realização de todos os procedimentos administrativos por via eletrônica; iii) permitir o envio eletrônico de todos os documentos necessários para a realização do investimento; e iv) permitir o pagamento de taxas associadas à realização do investimento. Considerando-se que os 164 membros da OMC possuem sítios eletrônicos oficiais e que apenas sete não dispõem de um sítio eletrônico oficial exclusivamente dedicado a investimentos, chega-se à conclusão de que cada membro da OMC já se encontra, de certa maneira, em algum estágio do estabelecimento de uma janela única para investimentos[9].

 

Considerações finais

 

Em síntese, embora o tema “investimentos” não seja propriamente “novo” na OMC, a discussão sobre facilitação de investimentos é recente e encontra importante inspiração no Acordo de Facilitação de Comércio e na proposta da Índia de um Acordo de Facilitação do Comércio de Serviços. Com a iniciativa russa, teve início uma nova etapa na discussão do tema na esfera multilateral. Fundamental para esse novo ciclo de discussões é a exclusão explícita dos temas polêmicos de acesso a mercado, proteção de investimentos e o mecanismo de solução de controvérsias investidor-Estado. Igualmente diferente do passado é o fato de que o assunto caracteriza uma agenda de interesse de países em desenvolvimento, e não mais de países desenvolvidos apenas. A proposta brasileira – fortemente ancorada na experiência nacional com os ACFIs e em linha com os interesses manifestados pelo setor privado brasileiro – foi elaborada de maneira a ser pouco intrusiva em termos de “policy space” e a não prescrever nenhuma regulamentação ou política ótima a ser adotada por todos os países.

 

* Felipe Hees é diplomata, ministro na Missão do Brasil junto à OMC em Genebra.




[1] O Grupo é formado por: Argentina, Brasil, Cazaquistão, Chile, China, Colômbia, Coreia do Sul, Gâmbia, Guatemala, Hong Kong, Libéria, Mauritânia, México, Nigéria, Paquistão, Qatar e Uruguai.

[2] Realizado em Abuja (Nigéria), o encontro contou com a participação de líderes empresariais e representantes de governo de mais de 30 países africanos e resultou na Declaração de Abuja, circulada na OMC como documento WT/MIN(17)/4.

[3] Para que se tenha uma margem de comparação, o mesmo número de membros da OMC apoiou formalmente a Declaração Ministerial de comércio eletrônico.

[4] A primeira reunião da discussão estruturada teve lugar em 13 de março e contou com a presença de representantes de 86 delegações, 27 das quais não copatrocinaram a declaração conjunta de Buenos Aires.

[5] Ver: Hees, Felipe; Cavalcante, Pedro Mendonça; Paranhos, Pedro Barreto da Rocha. Key aspects for a multilateral outcome on investment facilitation: A Brazilian perspective. ICTSD, 8 May 2018. Disponível em: <https://bit.ly/2rr3kZK>. Ver também: Hees, Felipe; Cavalcante, Pedro Mendonça; Paranhos, Pedro Barreto da Rocha. Thee Cooperation and Facilitation Investment Agreement (CFIA) in the context of the discussions on the reform f the ISDS system. In: South Center Investment Policy Brief, No. 11, May 2018.

[6] Conforme: Hees, Felipe; Paranhos, Pedro Barreto da Rocha. Investment facilitation: moving beyond the promotion of investment. In: Columbia FDI Perspectives, 2018 (no prelo).

[7] Com a exceção de Maláui, Senegal e Uganda, os demais membros da OMC notificaram apenas um ponto focal para todos os setores e subsetores da Classificação Setorial de Serviços.

[8] Trata-se de uma iniciativa da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês). Para saber mais, clique aqui: <https://ger.co/>.

[9] Apenas Dinamarca, Estônia, Nova Zelândia, Omã e Suíça possuem uma SEW plena, com todos os atributos sugeridos pela UNCTAD. Além desses cinco países, outros 25 (em sua maioria, países em desenvolvimento) estão em processo de implementação de uma SEW com as características descritas acima.

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