Mais além do Plano Nacional de Exportações

9 Setembro 2015

Talvez a principal novidade trazida pelo Plano Nacional de Exportações (PNE), divulgado pelo governo em junho de 2015, tenha sido a mudança no discurso oficial quanto ao papel do mercado externo para a retomada do crescimento econômico do Brasil. Enquanto a política econômica do primeiro governo Dilma Rousseff privilegiou o consumo interno como vetor de crescimento econômico, o novo Plano trata as exportações como elemento estratégico para superar o desaquecimento da economia por que passa o país desde o segundo semestre de 2014.

 

O Plano foi divulgado em um período marcado pela queda da corrente de comércio exterior, resultado da retração expressiva de exportações e importações. É provável que a balança comercial apresente superávit não desprezível em 2015, mas este será consequência de uma queda no valor das importações superior à observada para as exportações.

 

O documento de lançamento do PNE afirma que o Plano pretende contribuir para o enfrentamento dos desafios que dominam o cenário internacional: fim do ciclo de alta no preço das commodities, retração da demanda externa e acirramento da concorrência internacional, entre outros. No entanto, um crescimento mais robusto e sustentável das exportações brasileiras depende, principalmente, de medidas que sejam capazes de contribuir para a recuperação das condições sistêmicas de competitividade da produção nacional – as quais sofreram forte deterioração na última década.

 

Na apresentação do Plano, o governo reconhece o papel relevante que os produtos importados desempenham em um contexto de fragmentação da produção global e da necessidade de insumos estratégicos para promover a competitividade dos produtos nacionais. Apesar disso, o PNE não incorpora nenhuma medida voltada à redução da proteção à produção nacional. Não se trata de um plano de comércio exterior – todas as medidas listadas são voltadas para o estímulo às exportações.

 

O próprio PNE é apresentado como eixo integrante da política comercial brasileira, que será implementado em coordenação com a política macroeconômica e outras áreas de políticas públicas que afetam a competitividade: i) política industrial; ii) política agrícola; iii) logística e infraestrutura; e iv) política de inovação.

 

A concepção geral do PNE

 

O PNE foi concebido em meio a um contexto de forte ajuste fiscal e restrição de recursos públicos, que implicam a limitação dos instrumentos disponíveis para compor uma nova política comercial. Diante do quadro de restrição fiscal, o Plano apoia-se, principalmente, na construção de um ambiente de negócios mais amigável para o desenvolvimento da atividade exportadora.

 

Na realidade, o PNE não contém novos instrumentos de política comercial – trata-se de uma costura de diversas iniciativas que já vinham sendo implementadas ou desenhadas nos últimos meses. O PNE não estabelece metas quantitativas para as exportações no horizonte de tempo por ele coberto (2015-2018): apenas lista os indicadores que serão utilizados para o monitoramento e aperfeiçoamento do Plano.

 

O PNE tem como base de atuação cinco “pilares estratégicos”, os quais são, na realidade, áreas de atuação da política comercial: i) acesso a mercados; ii) promoção comercial; iii) facilitação do comércio; iv) financiamento e garantia às exportações; e v) aperfeiçoamento de mecanismos e regimes tributários de apoio às exportações.

 

Para cada pilar são estabelecidas diretrizes – que representam as linhas gerais da política de exportação para o período 2015-2018 – e metas para 2015, as quais são linhas de atuação específicas para o ano e que, em grande parte, já vinham sendo executadas antes mesmo da divulgação do Plano.

 

Ainda, o PNE vem acompanhado de um Mapa Estratégico de Mercados e Oportunidades Comerciais para as Exportações Brasileiras, que identifica 32 países como principais destinos para as exportações brasileiras e que deve orientar as diversas iniciativas governamentais na área de promoção de exportações.

 

Em sua maioria, as iniciativas apresentadas como parte das metas para 2015 têm formulação bastante genérica (por exemplo: “negociar acordos de convergência regulatória e de facilitação do comércio com os Estados Unidos”[1]), o que tende a dificultar avaliações sobre a efetividade no cumprimento da meta. Além disso, para um Plano anunciado em meados do ano, a longa lista de metas para 2015 – que dificilmente serão cumpridas em sua totalidade nos seis meses que restam – sugere falta de foco e objetividade.

 

Como já mencionado, não foram definidas metas quantitativas para o desempenho das exportações no horizonte de tempo em que se pretende implementar o Plano, mas foram listados os indicadores que serão acompanhados e que servirão de base para a aferição de seus resultados: i) volume e valor das exportações; ii) valor agregado das exportações; iii) número de novas empresas exportadoras na totalidade e por região; e iv) índice de concentração das exportações de bens e serviços – tanto em termos de perfil da pauta exportadora como de destino final das vendas externas.

 

Esses são os indicadores usualmente utilizados para a avaliação do desempenho exportador nas análises desenvolvidas por especialistas, e é certo que contribuirão para a aferição dos resultados do PNE. Contudo, a análise do desempenho das exportações brasileiras não pode prescindir de uma comparação internacional.

 

Tem sido comum a atribuição da crise brasileira às dificuldades enfrentadas no contexto internacional. Este afeta as exportações não apenas do Brasil, mas de todos os países que participam do comércio mundial. Portanto, além de avaliar a evolução dos indicadores de exportações no Brasil, é importante ter presente sua posição relativa nos rankings internacionais de comércio. Essa análise é particularmente relevante para medir o desempenho relativo das exportações de produtos industriais, menos sujeitas às oscilações de preços internacionais e mais dependentes das condições domésticas de competitividade.

 

O déficit de competitividade do setor industrial brasileiro

 

No início da década de 1980, o Brasil era, em um conjunto de oito países em desenvolvimento, aquele com maior participação nas exportações mundiais de produtos industriais. Em 2013, o Brasil ocupava a 5ª posição nesse ranking, com uma participação no total muito semelhante àquela observada no início do período: 0,72%. Países como México, Índia, Turquia e Malásia mostram desempenho muito melhor que o brasileiro.

 

Essa comparação não inclui a China – país que galgou rapidamente posições no ranking mundial de exportações de manufaturados, a partir de seu ingresso na Organização Mundial do Comércio (OMC) em 2001, mas cujas condições políticas e econômicas domésticas impedem uma comparação razoável com os demais países em desenvolvimento. A emergência da China retira, evidentemente, fatias de mercado dos demais países em desenvolvimento. Ainda assim, os países reagem de maneira variada. Talvez o México tenha sido, entre os casos analisados, o país mais diretamente afetado, mas Índia, Vietnã e Turquia ampliaram sua participação nas exportações de bens industrializados nesse período (ver Gráfico 1).

 

 

Em um ambiente internacional caracterizado pela fragmentação do processo produtivo e pela organização da produção em cadeias globais ou regionais de valor, não é possível buscar maior inserção nas exportações de produtos industriais sem aumentar o componente importado da produção doméstica. A participação nas cadeias de valor torna inevitável uma maior especialização produtiva por parte da indústria nacional, o que termina por resultar em crescimento de importações para que seja possível ampliar ainda mais as exportações.

 

Apesar do expressivo crescimento das importações brasileiras de produtos industriais no período recente, o Brasil ainda é um importador modesto. A participação do país nas importações mundiais de produtos industriais cresceu de 0,92% em 1980, quando o Brasil estava no auge da política de substituição de importações, para 1,4% em 2013, mesmo após a abertura comercial dos anos 1990 e a apreciação da taxa de câmbio na segunda metade da década passada (ver Gráfico 2). O Brasil ocupava o 3º lugar em termos de participação no comércio internacional em 1980 – entre os oito casos analisados – e continuou na mesma posição em 2013.

 

Países como Índia, México, Turquia e Vietnã viram sua participação nas importações de produtos manufaturados aumentar significativamente mais que o Brasil. Não é à toa que esses foram também os países que mais aumentaram sua participação nas exportações de manufaturados na primeira década do século XXI. Não se pode desconsiderar o efeito das importações sobre as exportações de produtos manufaturados desses países. Todos eles terminaram o ano de 2013 com participações nas exportações mundiais de manufaturados superiores àquela apresentada pelo Brasil.

 

Muitos fatores explicam o fraco desempenho das exportações brasileiras de produtos manufaturados a partir de 2005: apreciação do câmbio, aumento da absorção interna e, principalmente, o vertiginoso crescimento dos custos de produção estão entre os principais. Para além dos conhecidos componentes do chamado “custo Brasil” – tributação, financiamento, infraestrutura e logística –, os custos de energia e trabalho cresceram de forma expressiva na última década. Também chama a atenção o forte crescimento dos custos dos produtos intermediários utilizados pela indústria (ver Gráfico 3).

 

 

O vertiginoso crescimento dos custos de produção na indústria foi acompanhado por uma quase estagnação da produtividade do trabalho, gerando um hiato entre a trajetória da remuneração e a produtividade. O resultado foi uma forte perda de competitividade para a indústria brasileira.

 

Mais além do PNE

 

É oportuno, portanto, rever de forma mais abrangente as estratégias para o comércio exterior brasileiro. As políticas industriais e comerciais da última década não geraram os resultados delas esperados. O PNE reflete uma mudança de concepção quanto ao papel do mercado externo para a retomada do crescimento econômico do Brasil.

 

O Plano reúne um conjunto de políticas que aponta na direção correta da criação de um ambiente de negócios mais favorável ao comércio exterior. Lançado em um ambiente de restrição fiscal, enfrenta limitações no campo da desoneração da produção para exportações, como também no orçamento para as linhas de financiamento público às exportações.

 

Todavia, mais do que um plano de exportações, o Brasil precisa de um programa de reformas que contribua para integrar o país à economia global. À velha conhecida agenda do “custo Brasil” – que continua essencial para avançar na competitividade da indústria brasileira –, é necessário agregar políticas que possam atacar os novos vetores que têm afetado os custos industriais. Foco especial deve ser dado aos determinantes da produtividade no setor industrial brasileiro.

 

A exposição da economia brasileira ao mundo é essencial para reduzir a lacuna de competitividade e fomentar a produtividade da indústria brasileira. A maior contestação dos mercados pela via da competição com produtos importados e o acesso a insumos e bens de capital mais baratos e com maior conteúdo tecnológico são importantes para estimular o aumento da produtividade.

 

A combinação de políticas necessárias para aumentar a participação da indústria brasileira no comércio global combina medidas de liberalização unilateral, estratégias de negociação comercial, medidas de apoio ao investimento externo de empresas brasileiras e uma agenda de redução do “custo Brasil” focada nos fatores que oneram de forma especialmente intensa a produção no país e a exportação de manufaturas.

 

* Sandra Polónia Rios é diretora do Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento (CINDES).




[1] Ver página 8 do Plano Nacional de Exportações 2015-2018. Disponível em: <http://bit.ly/1NSSalq>.

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9 Setembro 2015
Com especial atenção à indústria química, o autor argumenta que o PNE é uma iniciativa audaciosa para criar condições favoráveis às exportações brasileiras, por meio de medidas como a busca por novos mercados e o monitoramento de barreiras a produtos brasileiros.
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9 Setembro 2015
Ao analisar o contexto doméstico e internacional em que o PNE foi concebido, o autor argumenta que as medidas contempladas no Plano não são suficientes para vencer o principal desafio ao crescimento do Brasil: a competitividade.
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